地方政府投融资冲动亟待把控中央、地方监管应“协同作战”

　　随着地方政府债务的不断累积，当前不少专家开始担忧地方债风险可能会引发“中国式的欧债危机”。在6月29日举行的“2013陆家嘴论坛”上，与会人士认为，地方政府应该对区域性的金融风险负责，建议通过引入“活水”化解地方债务风险。

　　中国地方债务总体风险可控

　　“截至一季度末，地方融资平台贷款余额是9.59万亿元，从银行统计角度讲，不良贷款率只有0.14%，这些地方债务基本上属于生产性负债。”银监会主席尚福林在论坛上表示，这些地方政府债务基本属生产性负债，不是消费性负债，大都有对应的资产保障，总体风险是可控的。

　　在许多业内专家看来，地方融资平台的债务风险已经成为地方经济发展模式中内部隐含的一大风险。复旦大学经济学院教授陆铭认为，中国金融市场利率长期被压低，企业和地方政府都有强烈的融资冲动，“宏观经济趋松时，投资纷纷上马；宏观环境从紧时，地方政府更加要拉动投资，连以山区为主的省份都要去搞工业强省计划”。

　　经济下行时，投资回报下降，政府的偿债压力加大，届时首先出现问题的就是劳动生产率相对较低、经济增长缺乏地理优势的“边缘地区”。在陆铭看来，这就容易导致类似欧洲的政府债务危机。

　　全国人大财经委员会日前提交的一份关于城镇化的调研报告中指出，一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多。

　　相关数据显示，2000-2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3-0.6，而发达国家和地区一般在1以上。

　　大规模的“造城运动”也使得一些地方出现了所谓的“空城”“鬼城”，不少大型项目面临着“晒太阳”的尴尬局面。

　　把控风险需上下协同合作

　　“关于政府性债务风险的防范，我认为可以遵循‘两条底线、三个不’的原则。”重庆市金融工作办公室主任阮路介绍，“以重庆市的经验来看，所谓‘两条底线’，就是守住政府性融资负债占GDP比重不超过30%，政府负债对财政可支配财力不超过65%的底线；‘三不’是对政府性融资平台或投资公司这类机构，不能由财政进行担保、不能机构之间进行互保、不能对专项资金进行挪用。因为地方政府往往承担很多基础设施建设任务，有专项资金进入，这个钱不能乱走。”

　　为了预防金融风险发生，地方政府首先应扮演好“监管”的角色。阮路等地方金融办负责人建议，从国家层面来说，可以建立起一个“两极”的监管体系。“可以把中央和地方两极监管协同起来，用法律授权保障地方政府实施监督权利，以确保监管措施‘有效落地’。还可以考虑在一些单向制度上授予地方监管权利，这样更有助于真正落实地方政府的角色。”

　　上海国际金融学院院长陆红军认为：“明确中央政府和地方政府在金融风险中分别扮演的角色很重要。中央政府包括中央一级的监管部门应对系统性的风险负责，地方政府应该对区域性的金融风险负责。”

　　具体到监管操作层面，部分地方官员建言，法律保障程度还需加强。“中央和地方在事权划分上，目前还不太清楚，如中央政府下放给地方政府监管的小贷公司，并不以法律方式，而是以规范性文件授权地方政府操作这块业务。”北京市金融工作局局长王红认为，“在依法行政的大背景下，金融办金融局在执行行政监管的过程中，法律的保障程度仍有不足，需要继续加强。”

　　引入“活水”化解地方债务风险

　　与会专家认为，简单地通过财政转移支付的方式补贴出现危机的“边缘地区”，仍然不能减少之前因过度投资造成的大量资源浪费，也不能改变促使地方政府大规模借债的机制。

　　上海交通大学安泰经济与管理学院教授、现代金融研究中心主任潘英丽建议：“中央政府可允许具有较强偿债能力的发达地区省级政府赴香港发行人民币计价的市政债券等改革试点，对地方投融资行为引入中央政府许可和市场筛选的双重约束机制，培育并有序推进地方政府债券市场的发展。”

　　在她看来，可借助香港保护私有产权的法律制度和国际投资者参与的市场约束机制规范地方政府的投融资行为。通过培育地方政府的市场信用基础提升其公信力和财政预算透明度。

　　花旗银行大中华区首席经济学家沈明高也建议，中国可以考虑发行城市化相关的中长期债券，这个债券可以向国内开放，也可以向国外投资者开放。如在上海的郊区，发行土地收益债券，能让农民在市场上交易等。

　　沈明高认为，还可以以股权形式向民营企业开放一些基础设施项目。特别是服务业，比如医疗、金融、教育等未来城镇化发展需要的行业，可以以股权融资的形式直接开放。

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