有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%。

　　官方数据显示，截至2011年年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。“实际执行不力一方面是国务院出台的办法并非专项条例制度，执行力有限，同时也与执行中遭遇的种种阻力有关。”

　　中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔直言，因为是将国企的资产划拨出去，所以国企本身会存在阻力；同时划拨股权不仅涉及诸多大型国企，也涉及财政部、国资委、社保基金理事会等多个国家部委，而任何部门其实都想握有资源，因此要改革必须由国家层面统一推动，强制性划拨。

　　据法制周末报道，中国的养老金缺口已非“远虑”，而成为了实实在在摆在眼前的“近忧”。

　　根据财政部近日公布的《2015年全国社会保险基金预算》显示，剔除财政补贴后，计算出的2015年中国养老保险“亏空”数额将超过3000亿元。

　　这一惊人数字的曝光，再次令养老金缺口问题成为了众人关注的焦点。

　　法治周末记者了解到，为了填补养老金缺口、缓解财政补贴压力，划转国有资本充实社会保障基金目前已成为共识，有关制度正在积极研究制定当中。

　　养老金亏空原因众多

　　“养老金亏空”，民众对这一消息并不陌生，近些年来，有关养老金存在缺口的消息不时见诸报端。

　　然而，此次被曝出的2015年中国养老保险“亏空”数额将超3000亿元，还是令很多民众“大跌眼镜”。

　　法治周末记者注意到，与2014年发布的数据相比，2015年中国养老金的亏空数额翻了近一倍。

　　根据《2014年全国社会保险基金预算》数据显示，2014年企业职工基本养老保险基金收入21489亿元，其中保险费收入17554亿元，财政补贴收入3038亿元；支出19117亿元，剔除财政补贴后，当期保费收入与支出相减，亏空1563亿元。

　　养老金缺口为何如此巨大？在中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔看来，这是多种原因共同导致的。

　　“中国目前实行的是‘统账结合’的养老保险制度。”胡继晔向法治周末记者介绍，所谓统账结合就是“社会统筹+个人账户”的制度，企业缴纳职工工资的20%进入社会统筹基金，个人缴纳工资的8%存入个人账户。

　　胡继晔坦言，由于1997年国务院发布的26号文正式规定中国城镇企业职工统一实行统账结合的制度，因此，1997年以后进入企业工作的“新人”，从工作之初即开始缴纳社保金；但1997年之前已经退休的“老人”和具有一定工龄的“中人”，他们因为此前没缴纳过社保，这也导致了社保账户中存在“历史欠账”。

　　胡继晔指出，为了解决老国企员工空账户的问题，统账结合制度在设计之初就规定，社会统筹部分实行“现收现付”，即将统筹资金用于支付当期退休人员的养老金。

　　但随着中国人口老龄化的加剧，社会统筹部分的资金支付能力已不能满足，只得挪用在职职工个人账户中的资金用于支付养老金，从而使个人账户也成为“空账”。

　　“很多现在养老待遇的领取者，当年其实并没有交过养老保险，现在只得通过挪用个人账户资金，向年轻人借债来归还这些老人的‘债务’，但这些年轻人原本用于养老的资金已经被提前挪用，他们老年后，只得再由下一代年轻人偿还，窟窿越来越大。”胡继晔直言，这笔“历史债务”和国家挪用个人账户资金填补是导致当前中国养老金亏空的最根本原因。

　　除了“历史账”外，经济学家宋清辉也在接受法治周末记者采访时提出，养老金投资回报率低也是导致缺口的一个主要原因。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾做过测算，多年来基本养老保险基金的投资年均回报率仅约为2%。

　　2014年，审计署对全国社保基金的审计结果也佐证了郑秉文的观点，结果显示，由于负利率的侵蚀，“躺”在账户中高达2.7万亿元的养老金，仅在2013年的损失就高达178亿元。

　　“当前的中国养老保险没有实现全国统筹也是问题之一。”胡继晔解释称，目前养老保险有些地方有结余，有的地方是亏空，比如一些发达地区如广东等地盈余较多，但绝大部分西部地区处于收不抵支的状态，主要依靠财政补贴。

　　“但由于养老金尚未实现全国统筹，广东等地的结余不能转移给西部收不抵支的省份，如果实现全国大统筹，可能结余和亏空相互弥补之后，亏空就不会这么大了。”胡继晔说。

　　划转国资充实的提法由来已久

　　宋清辉直言，养老金缺口在不断扩大，随着人口老龄化的加快，空洞将更加严重。

　　有数据也显示，由于中国正急速进入老龄化社会，中国职工养老保险的抚养比例将从目前的3人养1人，下降到2020年的不到3人养1人，直到2050年变成几乎一比一的比例。

　　“亏空不断加大带来的后果将直接影响到人们在退休后所拿到的费用，关系到民众的切身利益，因此亟待填补解决。”宋清辉说。

　　近日有多家媒体报道称，为填补养老金缺口，划转国有资本充实社会保障基金的工作已经成为“共识”并进入实施阶段。

　　报道称，根据人社部此前公布的信息，目前这一工作正由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门共同推进参加。

　　不过，财政部5月13日作出澄清称，划转国有资本充实社会保障基金的具体方案尚在研究。

　　但据中国劳动学会副会长苏海南向法治周末记者透露，目前中央已经明确决定国有资产划拨社保，而且也成立了部际工作小组，已经进入研究制定实施办法的过程中。

　　事实上，划拨国有资产充实社保基金并不是一个新提法。法治周末记者注意到，2013年11月召开的中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就明确提出，划转部分国有资本充实社会保障基金。

　　在2015年3月22日召开的“中国发展高层论坛”上，财政部部长楼继伟也表示将用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法，来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。

　　4月24日，楼继伟再次重申了这一观点，表示“解决养老金缺口问题已经到了不得不推进的时候”，公平办法就是划拨部分国有资产充实社会保障基金。

　　胡继晔向法治周末记者透露，其实有关划转国有资本充实社保的类似做法在更早前已经开始实施。

　　2009年，国务院发布了《境内证券市场转持部分国有股充实社保基金实施办法》，其中规定，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将部分国有股转由社保基金会持有。

　　然而，实际执行却并不理想。官方数据显示，截至2011年年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。

　　“实际执行不力一方面是国务院出台的办法并非专项条例制度，执行力有限，同时也与执行中遭遇的种种阻力有关。”

　　胡继晔直言，因为是将国企的资产划拨出去，所以国企本身会存在阻力；同时划拨股权不仅涉及诸多大型国企，也涉及财政部、国资委、社保基金理事会等多个国家部委，而任何部门其实都想握有资源，因此要改革必须由国家层面统一推动，强制性划拨。

　　如何划拨亟待研究

　　“划转国有资产充实社保基金，根本不存在国有资产流失的问题。同时从社会公平和国企责任角度来看，国企本来也应该承担起养老缺口的部分责任。”宋清辉认为，划拨国资充实社保是合乎情理的多赢之举。

　　胡继晔对此表示认同，他觉得国企退休老人虽然没缴纳过社保，但是他们的劳动已经固化在国有资产当中，因此划拨一些国有资产来弥补养老金缺口是理所应当的。

　　苏海南也指出，此前社保基金的资金主要来自财政预算拨款、国有股减转持变现的收入、彩票公益金和投资收益，而随着养老金亏空额度的加大，现在也亟待开辟新的渠道。

　　“划转国有资本充实社会保障基金的具体方式目前还在研究中。”胡继晔透露，当前主要有两种观点，一是国企应直接划转股权给社保基金，使社保基金成为国企股东；另一种则是把国有股权以变现的方式划转社保基金。

　　“我个人倾向于第一种。”胡继晔解释称，一方面股权划转在操作上相对简便，利于减轻改革阻力；同时划拨的国有股权不参与现金流动，属于流通股市之外的“体外循环”，不会对现有的流通股票市场产生资金压力；更重要的是持有国企股份可以保证社保基金有比较固定的资产收入来源。

　　“只要股权归社保基金所有，收益就是长期稳定的。”苏海南指出，通过国有企业股权划拨，作为股东的社保基金可以持续、稳定获得企业分红，“相比变现，持有股权是最保险也是可持续的。”

　　苏海南同时强调，社保基金作为新股东加入国企董事会中，也会对国企的运营和效率提出更高的要求，有利于促进国企更好的发展。“这也能在一定程度上避免国企盈利形成部门利益‘自肥’现象，让国企红利真正用之于民。”

　　“划转国有资产充实社保应增量与存量双管齐下。”胡继晔认为，一方面国有股份公司上市前，要将股权按比例划给社保基金；对于存量，即已上市国企，也应将相应股权划拨社保基金。

　　对于划拨比例，胡继晔认为，至少应从现在的10%提高到20%，“这样才能有效弥补空洞”。

　　苏海南则认为，政策推行初期应先考虑选择一些收益一贯稳定、效益较好的企业，以利于社保基金有稳定的收益补充。

　　对于划拨比例他觉得应谨慎制定，“一方面要让社保基金额外增加一笔可持续的收入补充；另一方面也要确保央企、大型国企不因划拨产权影响自身继续做大做强，要本着两方面都兼顾的原则来制定国有产权划拨方案”。

　　“初期的比例应小一些，不要影响到企业的正常收益，如果一下划狠了，让国企自己都不能继续发展，显然也无法做到可持续的供给。”苏海南建议起步阶段，应该是国企本着履行社会责任的义务拿出一小部分产权，这些落实后要倒过来，根据社保基金空账缺口的情况来逐渐增加划拨产权的比例。

　　法治周末记者了解到，2015年3月，划拨国有资产充实养老金的做法已在山东率先“破冰”，山东将30%省属企业国有资本划转到省社保基金理事会，并计划在2016年前将总共471家国有企业30%的国有资本陆续划转以充实省社会保障基金。

　　“山东的试点给下一步全国范围内的推广提供了借鉴经验。”苏海南说。

　　“如果划拨国资能顺利实施，估计中国现在社保缴费比率还可以下降3至5个百分点。”胡继晔坦言，当前中国社保缴费28%的比率在世界范围内相对较高，如果实行划拨国有股权，用这些资金逐步填补起缺口，人们的缴费率就有下调空间，这将进一步减轻企业和民众负担，增强市场活力。

　　在研究制定划拨国有资产的同时，宋清辉认为对“养老金并轨制”“延迟退休”等其他缓解养老金缺口的制度也应同步进行。

　　他举例称，养老金并轨制的实施虽然初衷是解决机关事业单位和企业之间的公平问题，但加入了机关事业单位人员的社保缴费，也是在给养老金“补血”；而有数据统计，退休年龄每延迟一年，便可减缓养老基金缺口约200亿元，10年就能减缓基金缺口2000亿元，实行延迟退休也是缓解养老金缺口问题的途径之一。

　　“但这些制度的具体实施仍需全面细致的研究，比如延迟退休如何与当前年轻人严峻的就业形势相协调等。”不过，宋清辉强调，对于养老金缺口问题还是应多管齐下，“只有各项制度的不断完善，才能逐步填补养老金亏空的缺口。”

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