国家发改委投资研究所所长张长春：广东清单管理改革界定市场和政府作用边界

　　广东推行的三张清单，理顺了企业投资领域中市场作用和政府作用的关系，为全国探索企业投资管理体制改革新路径。更重要的是，清单管理改革将与转变政府职能和创新行政管理方式结合起来，从而为企业的投资和生产经营活动创造更好的环境。这对发挥好投资的关键作用，对促进经济中高速增长，将会产生深远的影响。

　　广东正在企业投资管理领域探索“简政放权”。今年2月以来，广东在全省推行企业投资项目清单管理制度改革，这也是国家发展改革委目前在地方省份的唯一试点。

　　今年2月广东省发布《广东省企业投资项目实行清单管理的意见(试行)》及配套的企业投资项目准入负面清单、行政审批清单和政府监管清单。广东的清单管理有何亮点和创新，能否为企业投资管理改革积攒经验？国家发展改革委投资研究所所长张长春接受21世纪经济报道记者专访时表示，广东推行的三张清单，理顺了企业投资领域中市场作用和政府作用的关系，为全国探索企业投资管理体制改革新路径。更重要的是，清单管理改革将与转变政府职能和创新行政管理方式结合起来，从而为企业的投资和生产经营活动创造更好的环境。这对发挥好投资的关键作用，对促进经济中高速增长，将会产生深远的影响。

　　三份清单界定市场作用和政府作用的边界

　　《21世纪》：广东省发布《广东省企业投资项目实行清单管理的意见(试行)》及配套的企业投资项目准入负面清单、行政审批清单和政府监管清单，此项改革的最突出特点是什么？

　　张长春：最突出特点是围绕政府和市场的关系这一经济体制改革的核心问题，在投资领域比较清晰地界定了市场作用和政府作用的边界。

　　企业在决策投资时会比政府更关心投资收益、投资风险，企业自主决策投资是市场决定资源配置的必然要求和具体体现。同时，企业投资有可能会对企业自身以外的经济、社会甚至军事等领域持续地产生影响，需要政府从维护公共利益出发，对企业投资行为进行必要管理。不同行业领域、不同地区、不同规模投资项目的外部性影响相差很大，在投资领域处理好企业自主决策和政府管理的关系，实现市场配置资源效率和维护公共利益，往往十分复杂。这也是新世纪以来，国家多次大力度推进投资体制改革，现行投资管理体制仍不能完全适应发展需要的原因。

　　广东省企业投资项目实行清单管理，通过三个清单界定政府作用和市场作用的边界，直面企业投资管理体制改革中政府和市场关系这一核心问题，体现了广东省委省政府按照中央要求，推进改革的决心和意志。

　　《21世纪》：广东省的清单管理改革的最突出特点是围绕投资领域的政府和市场关系问题展开，你认为此次清单管理改革在更好发挥政府作用上有何亮点？

　　张长春：此次清单管理改革所坚持的几条原则，主要针对的就是政府在企业投资管理中的越位与缺位并存问题。如通过行政审批清单明确政府行为边界，使审批权力运行不越界、受约束，从制度上扎紧笼子，防止“牛栏关猫”现象出现。而对相关政府部门实行“各司其职、依法监管”，就是解决以往政府事中事后监管不到位问题。

　　清单管理改革在准入环节放权，在准入后强化监管，理顺了企业投资活动中市场作用和政府作用的关系。更重要的是，清单管理改革将转变政府职能和创新行政管理方式结合起来，从而为企业的投资和生产经营活动创造更好的环境。这对发挥好投资的关键作用，对促进经济中高速增长，将会产生深远的影响。

　　《21世纪》：此次改革在准入环节政府最大限度地放权，如何保障不会重现以往“一放就乱、一乱就收”的情况？

　　张长春：清单管理改革坚持了系统性和整体性，注重各部门协同和上下级政府联动，强调放权与加强事中事后监管结合，在释放企业投资活力的同时确保投资活动规范有序，避免“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的循环。

　　企业投资要经历立项、报建、施工、竣工验收等环节，涉及土地利用、环境保护、公共安全、重大布局、战略性资源开发等公共利益，牵涉政府部门较多，部分审批事项还涉及不同层级的政府。此次改革很好地注意到了政府部门间在改革上的协同，还注意到了不同层级政府间的上下联动。

　　此次改革创新监管方式，注意将投资领域的监管与社会信用体系、市场监管体系有机结合起来，构建法律约束、行政监督、行业规范、公众参与、企业诚信自律有机结合的全方位监管体系，确保放而不乱。

　　为全国探索企业投资管理体制改革新路径

　　《21世纪》：准入负面清单以国家相关法规为依据，但也有一些做法与省内现行法规不尽一致，此次改革是如何处理法治与改革关系的？

　　张长春：某种程度上讲，推进投资体制改革、加强投资领域法治都是手段、方法和过程，都是为了释放企业投资活力，解放和发展社会生产力。在处理法治与改革关系上，此次改革主要做到了以下几点：

　　一是依法依规建立清单。准入负面清单中的禁止准入类项目和核准准入类项目，依据国家《政府核准的投资项目目录》《产业结构调整指导目录》等法律法规规章确定，行政审批清单依据国家城乡规划、土地管理、环境保护、招标投标等法律法规制定，遵从了上位法与下位法关系。政府监管清单依据国家和广东省有关法律法规规章和广东省有关规范性文件制定。负面清单的动态调整要按照简政放权原则，根据法律法规修订等情况进行，省内各地调整负面清单，必须报省政府批准。

　　二是依法依规优化办理流程。串联办理改为并联办理，遵从法律法规明确规定的前后置关系，只对法律法规无明确规定的同一阶段的不同管理事项，实行并联办理。

　　三是先立法再实施。对现存地方性法规规章和规范性文件加以修改、废止或提出修改、废止建议，按规定程序报批调整。同时加快与负面清单管理制度相适应的地方法规立法，确保管理机构职权法定、依法监管。

　　《21世纪》：作为全国唯一的试点省份，广东此次企业投资管理体制改革对全国有何借鉴意义？

　　张长春：从国家层面看，经过几次大刀阔斧推行简政放权，最新版的《政府核准的投资项目目录》比2004版目录减少了76%的核准事项。外商投资除中方有控股要求的限额以上鼓励类、限制类项目外，其他项目基本实行了准入前国民待遇。境外投资除对敏感国家和地区、敏感行业的投资进行核准外，其它项目不分限额，一律实行网上备案。国家发展改革委正在会同中编办和国务院法制办，继续深化企业投资管理体制改革，并使改革成果法制化。

　　广东省此次改革将会从以下几个方面对全国的企业投资管理体制改革发挥推动作用：

　　一是探索深化企业投资管理体制改革的新路径。这次改革对确立企业投资主体地位、解决政府越位与缺位问题具有彻底性。通过国家授权、地方探路，发挥中央和地方在改革上的两个积极性，可以摸索出深化企业投资管理体制改革的新路子。

　　二是为其他地区的企业投资管理体制改革起到示范、带动作用。

　　三是为全国实行统一的准入负面清单管理积累经验。企业投资涉及外部利益广泛，各地条件上千差万别，广东的此项改革可为全国实行市场准入负面清单管理摸索经验。

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