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十二届全国人大常委会第十六次会议近日表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》(以下简称《议案》)的决议。根据该议案，2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元，预计债务率为86%。对此，有专家表示，这意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方政府举借债务设立了“天花板”。
个别地区债务风险较高
据证券时报报道，今年正式实施的新预算法和去年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出，中国对地方政府债务余额实行限额管理。地方政府举债规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。这项议案的获批，意味着中国依法启动了对地方政府债务的限额管理，给地方债设立了“天花板”。
此次获批的2015年16万亿元地方政府债务限额，是目前地方政府负有偿还责任的债务。该限额由两块构成，一块是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元，一块是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。
议案中还提及截至2014年末的8.6万亿元地方政府或有债务，其中包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。此次获批议案明确将债务率不超过100%作为中国地方政府债务的整体风险警戒线。财政部部长楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。
“86%的债务率虽未达警戒线，但不乏有地方债务率远超过100%，风险不容忽视。”财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，要警惕平均数背后掩盖的地区差异，重点梳理甄别高债务率地区，提早化解风险。
为防范债务风险，全国人大财经委建议从严确定各项债务指标的警戒线水平，通过债务率、新增债务率、偿债率、利息负担率等多个指标，构建衡量和评价地方政府债务风险程度的指标体系。同时，要建立公开完善的地方政府债务考核评价制度，严肃问责机制。
民生证券固定收益部分析师李奇霖指出，债务余额实行纳入限额管理，严格规范地方政府的举债行为，能够在保证地方政府负债投资的基础上，有效防范地方政府过度举债造成潜在的财政金融风险，经济的整体风险溢价降低，同时，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作，在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资通过银行贷款补充。
“今后地方政府举债将被置于法律和制度的笼子严格监管。”中央财经大学财政学院院长马海涛表示，“政府借钱搞经济是必要的，但关键要借得明白，不能是笔糊涂账。”马海涛建议在政府向人大报告四本预算的基础上，增加政府债务预算报告。同时完善政府债务披露制度，只有阳光举债才能堵住背后的漏洞。
民生证券固定收益部分析师李奇霖指出，债务余额实行纳入限额管理，严格规范地方政府的举债行为，能够在保证地方政府负债投资的基础上，有效防范地方政府过度举债造成潜在的财政金融风险，经济的整体风险溢价降低，同时，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作，在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资通过银行贷款补充。
谈及对市场的影响，李奇霖表示，未来地方债将通过置换的方式完成债务结构调整，供给压力还是存在，且后续稳增长政策发力，实体经济也会提供更多高收益资产，利率下行短期可能面临阻力。但中期来看，地方政府债务规范管理有利于约束地方融资需求，无风险利率下降，同时缓释地方政府资产负债表风险还是需要低利率环境护航，利率上行也是有顶的。
另据上海证券报报道，新的预算法实施后，地方政府唯一合法的举债形式只有地方政府债。对于政府兜底的存量15.4万亿元地方政府债务，将逐步通过发行地方政府债来替换。今年地方政府债置换发行规模3.2万亿元主要就是用于替换今年到期的地方政府债务量。
专家表示，明确地方政府债务规模后，地方债未来的置换情况也就相应明确。地方政府债的真正问题在于信息不够透明和定价不够合理，未来地方债定价应该跟着市场变化进行调整。
2015年3月，财政部推出首批1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，以地方政府债替换地方政府到期需偿还的债务。虽然发行利率远低于到期债务，但是发行还算顺利，直到8月7日发行的10年期辽宁债出现流标。辽宁债之后，陕西、广东、甘肃等地虽然成功足额发行了地方债，但是发行利率完全贴近国债的历史一去不复返。
中金固定收益研究报告指出，近期公开发行的地方政府债，一般都比国债高10-15bp，尽管离合理的20-40bp溢价还有一定差距，但已经有所改善。只要地方政府债定价更为合理化，那么就会有更多银行以外的投资者去投资地方政府债，包括银行理财，那么地方债对市场的供给冲击压力就会减少，毕竟理财的配置需求很强，只是因为地方债定价不够合理且流动性相对较差，理财的资金无法投资到地方债上。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，大规模地发行地方债是有挑战性的，定价应该根据市场的变化进行调整。用市场力量确定合理的地方债务水平，进而提升地方债务的使用效率和地方经济发展效率。
民生固收分析师李奇霖认为，债务结构调整暗示债务置换可能还有后续动作。在剥夺融资平台政府融资功能的过程中，部分在建项目的后续融资通过银行贷款补充。中期来看，地方政府债务规范管理有利于约束地方融资需求，推动无风险利率下降。
海通宏观分析师姜超表示，置换额度封顶，国债价值提高，债市长期向好。
地方债一年半激增4.5万亿
据第一财经日报报道，在2008年4万亿元财政刺激计划的激励下，地方政府债务激增，而债务规模一直是谜，直到审计署2013年对全国政府性债务进行一次大规模全覆盖的审计才发现，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.89万亿元，或有债务约为7.01万亿元。
这与截至2014年底的债务数据相比，一年半间，地方政府负有偿还责任的债务增加4.5万亿元，增长约41.4%。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，最终地方债数据和市场预期差不多，大家都清楚后面一年半债务增速会比以前高。今年4月份财政部官员曾在一个论坛上透露，地方上报的截至2014年底债务规模约16万亿元，一些机构预测这一数据也在15万亿~16万亿元。
杨志勇认为，地方债激增原因复杂，比如在近一两年地方财力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色举债后门被堵住前突击举债。
据中债资信统计，2014年城投债券发行量创历史新高，2014年全国城投债券总计发行1224只，发行规模约为1.39万亿元。不过，随着2014年8月份新预算法获通过，明确建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能之后，城投债券发行的政策也相应地逐步趋紧，发行量逐步萎缩。
上海财经大学副教授郑春荣分析称，在2013年审计署审计地方债时，一些地方政府顾虑不少，倾向于少报债务，手法包括把政府负有偿还责任的债务划到或有债务一类，隐瞒部分债务。但当地方政府得知中央会采用发行地方政府债券来置换存量债务后，地方政府为了获得置换债券额度，会把部分或有债务转成直接债务，不再隐瞒此前的债务，这导致了债务规模的攀升。
郑春荣认为，财政部允许地方政府在建项目继续融资，避免“烂尾”，也在一定程度上增加债务规模。
尽管债务规模较2013年有较大幅度的攀升，但是在郑春荣看来，债务风险还在可控范围内。
他认为，在城镇化进程中，我国的地方政府债务资金大都投向公益性的基础设施，这些固定资产投资将极大降低未来的交通成本、劳动力成本，提升国民产出水平，也必将增加财政收入，顺利归还债务本息。同时考虑到中央政府债务规模较小，因此，我国政府(包含中央政府与地方政府)的债务总规模并不大，债务风险是可防可控的。
不过，值得注意的是，财政部部长楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。所谓债务率，是指年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%~150%。
杨志勇表示，评判债务风险高低不仅要看债务率数值的高低，还要看债务的期限结构。
我国的地方债平均期限只有3年左右，“短借长投”的现象普遍存在。为了解决期限错配问题，优化债务结构，减轻地方政府偿债利息，财政部今年累计下达了3.2万亿元的置换债券额度。郑春荣认为，中国是单一制国家，上级政府对下级政府有救助责任，债务率也应关注全国债务率，而不仅仅是地方。总体来看，我国政府债务规模不大，债务风险可防可控。
判断债务风险只看负债率，不看资产情况也不全面。地方政府债务资金大都投向公益性的基础设施建设(交通、能源、教育、卫生以及旧城改造)，这些固定资产投资将极大地降低未来的交通成本、劳动力成本，提升国民产出水平，也必将增加财政收入，顺利归还债务本息。
中国的债务资金主要投向公益性的基础设施，大多数有相应的资产和收入作为偿债保障。这些固定资产投资也会降低未来交通成本和劳动力成本，增加财政收入，有利于偿债。就像你为赌博负债和为读书负债效果是不一样的。郑春荣称。
根据财政部数据，截至2014年末，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元；投入节能减排、生态建设等领域的债务余额0.4万亿元；用于交通运输、市政等基础设施和能源建设等领域的债务余额6.6万亿元；用于土地收储1.7万亿元。
尽管总体债务率并不高，但个别地区债务率较高。根据审计署数据，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。郑春荣认为，在经济下行压力加大、财政收入下滑的背景下，东北地区、内蒙古鄂尔多斯等地债务风险值得关注。
此外，为了缓解地方偿债压力，减轻利息负担，优化债务结构，财政部下达了总计3.2万亿元的置换债券额度，用新债置换旧债的方式允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券，为地方减少利息负担超千亿元。
此次确定地方债16万亿元的限额后，也使得未来置换思路进一步明确。
(责任编辑：DF127)
