5月7日，来自南地中海地区的六个国家(摩洛哥 、阿尔及利亚、突尼斯 、黎巴嫩、巴勒斯坦和以色列)的24位市长和代表，在摩洛哥签署了旨在提高能效、发展可再生能源和促进温室气体减排的《市长公约》。

　　《市长公约》于2008年1月由欧盟委员会发起，最初希望欧洲的地区和城市都能加入该公约，为欧盟制定的2020年“三个20%”的目标而努力。2007年3月，欧盟通过能源战略计划，承诺到2020年将其温室气体排放量在1990年的基础上至少减少20%，将可再生清洁能源占总能源耗费的比例提高到20%，将煤、石油、天然气等一次性能源消耗量减少20%。现在，《市长公约》已发展为一项全球范围内的运动，有54个国家超过6300个市镇签署了这一公约。

　　毫无疑问，欧盟一直走在全球温室气体减排事业的前沿，不仅自身付出了巨大努力并提出了系统的、高标准的未来减排目标，还在全球领导着更大范围的减排运动。今年年底，举世瞩目的巴黎气候大会即将召开，这次会议是“后京都议定书时代”规定的最后期限，事关全人类的未来。目前，欧盟仅占全球温室气体排放量的10%，但它作为全球减排的先行者和领路人，其一举一动对这次多边谈判将产生深远影响。在这个意义上，欧盟的减排目标、实施及未来方向显得尤为重要。

　　剑指2030

　　欧盟已经取得的减排成果有目共睹。

　　2013年，欧盟温室气体排放比1990年减少约19%，此前制定的2020年目标即将实现，很有可能超额、提前完成。2013年欧盟排放交易体系拍卖带来的财政收入达到36亿欧元，其中约30亿欧元将用于气候和能源相关领域，这一比例远远超过欧盟排放交易体系中规定的50%水平。

　　与此同时，更加明确而系统且更具约束力的2030年减排计划也得到了确认。2014年10月24日，以气候与能源政策为重点议题的欧盟秋季峰会在布鲁塞尔闭幕。欧洲理事会宣布，通过欧盟委员会于当年1月提出的《2030年气候与能源政策框架》(下称《框架》)。目前，欧盟正在稳步实现2020年的既定目标，在此基础上持续到2030年的综合性政策框架，对于确保政策的稳定性和促进成员国之间的协调一致非常重要。

　　以欧盟于2007年提出的《2020年气候与能源框架》和2011年提出的《2050年发展有竞争力的低碳经济路线图》、《2050年能源路线图》等相关文件为基础的《框架》，自欧盟委员会2013年3月发起关于框架内容的公众协商就已开始筹备，体现了欧盟2050年温室气体排放目标，旨在进一步推进欧盟的低碳经济发展、实现绿色增长来增强自身竞争力，同时通过减少化石能源进口依赖来保证欧盟的能源安全。

　　《框架》提出的核心目标是在欧盟范围内，到2030年将温室气体排放量在1990年的基础上至少减少40%，可再生能源至少占能源使用总量的27%，能源效率至少提高27%。

　　欧洲理事会一致同意建立可靠、透明的管理体系，配合以一系列评价实施进展的指标，来实现欧盟的能源政策目标。欧盟将保证成员国有足够的灵活度来选择其能源结构，成员国还可视情况设立更高目标。为了建立功能完善和沟通紧密的内部能源市场，欧盟还将在成员国支持下推动现有电网实现10%的互联。

　　在具体执行上，为了实现40%的总体减排目标，欧盟碳排放交易体系涉及的部门需要在2005年基础上减少43%的排放量(从2021年起年均减排2.2%，此前到2020年年均减排1.74%)，而EUETS以外的部门则需要在2005年基础上减少30%的排放量。作为《框架》基础的各项2050年长期规划提出2050年在1990年的基础上减排80%~95%的目标，指向2030年的《框架》作为中途驿站，将确保欧盟以成本效益较高的方式实现这一目标。

　　在整个减排计划中，最重要的实现路径就是可再生能源比例的提高。可再生能源的发展将在欧盟能源体系向着更具有竞争力、安全和可持续方向的变革过程中发挥关键作用。在未来的实际实施中，可再生能源至少占27%的这一目标，将仅作为欧盟的约束性指标，并不对各成员国做出强制性要求，各国可根据自身的偏好和实际情况来进行能源体系与结构改革。

　　另外，提高能效也是减排方案中的重要一环，实施的难度也相对较小。在《能源效率指导》的基础上，欧盟委员会原本提出了到2030年节能30%的目标。这一目标的提出基于已经实现的成果：新建筑消耗的能源相当于上世纪80年代的一半，工业能耗比2001年降低了19%。最终，欧洲理事会通过的是参考性的27%的目标，而将30%作为潜在目标。

　　过于保守？

　　针对最终达成的框架方案，很多专家和相关人士认为其相对保守。2030年的目标仍在1990年的减排标准上设定，在已经降低了近20%排放、基本提前完成了2020年目标的基础上，40%的目标是相对容易达成的。实际上，欧盟28个成员国中，以德法为核心的大多数成员国都支持在欧盟范围内实现较高的减排目标，波兰和英国等少数国家则出于经济等原因态度相对消极。40%是最终各方妥协的结果。

　　可再生能源目标比例从最初提出的30%下降到27%，也被认为缺乏魄力。必须承认的是，客观上，欧盟各国的温室气体排放现状与能源结构确实存在较大差异。2013年，德国总发电量中可再生能源所占比率已达约25%，到2025年将达到40%~45%，2035年达到55%~60%。与此相对，东欧国家仍非常依赖传统能源，在结构转型上面临技术与财力不足的难题。另外，法国的能源结构中核能占相当大比例。最终，可再生能源所占比例的目标从30%调低至27%也是为了能够最终达成协调一致的方案。

　　各利益相关方从自身的角度出发，判断《框架》是否保守，当然莫衷一是。而对于欧盟来说，是否保守取决于它的主要目标。现在，经济复苏才是第一要务。欧元区持续低迷的经济环境使得目前欧盟的实际人均国内生产总值仍低于2007年的水平。在这样的背景下，40%的减排量是既能体现欧盟在全球应对气候变化方面的责任，又最具经济效益的目标。

　　内忧外患

　　毫无疑问，油价的大幅下跌和欧盟自身的经济与财政困境，是欧盟减排事业的最大障碍。在化石能源价格高涨的时期，与将公共开支用于支付化石燃料进口相比，投入可再生能源和相应设备与技术的研发在成本上是完全可以接受的。同时，这种对创新产品、产业与服务的政策刺激也将扩大就业、推动经济增长。然而，2014年下半年以来的油价跳水与未来长期的低水平预期，降低了高能耗产业与企业的成本，传统经济模式重获生存空间，向可再生能源及相应产业的转移和切换在经济上不再划算，节能减排的现实压力与动力都随之减弱。在欧盟自身增长乏力、财政状况紧张的背景下，对这种成本上升的容忍度也将下降。

　　这正是《框架》背后激烈的经济与政治斗争的背景：与传统能源结构适配的产业和企业担心2030计划实施所带来的成本上升与国际竞争力下降；而清洁能源相关产业则批评2030计划目标不高，比较保守，与真正达到应对气候变化、发展低碳经济的要求还有差距。无论是实现减排本身所面临的难题，还是围绕目标展开的争论，都使得欧盟的减排雄心遭受挫折。

　　与此同时，欧盟自身的团结与发展也经受着严峻考验。为了达成2030框架协议，欧盟各国在经济援助、降低目标与免费碳排放配额(如提供给波兰等国的)上达成妥协以实现整体协议的通过。但谈判远未结束，各国领导人还将探讨如何分配40%的减排任务。这需要28个成员国各自制定有法律约束力的具体减排目标，将是一个漫长而痛苦的过程。如果说解决加快可再生能源和低碳技术的研发与提高能源效率等直接性问题有着相对清晰的前景，诸如在加强治理与监督机制的同时兼顾发展水平相对较低的成员国的实际利益、克服部分成员国对可再生能源实施追溯性措施所带来的市场壁垒而加快欧盟能源市场一体化建设这样的问题，就将挑战整个欧洲一体化的进程。在节能减排与应对气候变化这样的重要议题面前，欧盟内部的各种裂痕都有进一步撕裂的风险。

　　欧盟精神

　　距离年底的巴黎气候大会还有半年的时间，能否真正达成应对全球气候变化协议显得越发扑朔迷离。即使欧盟自身能以其卓有成效的减排成果和治理建设成为国际社会减排的典范，历次气候大会实质上的无功而返，也让很多人对达成全球性的治理框架并无太大信心。去年11月，中美两国做出的碳排放承诺原本为前景渺茫的气候谈判带来了新的希望，但油价的持续低迷给这一切都蒙上了沉重的阴影。

　　然而，越是面临困境，越应该坚定变革的决心。无论如何，低碳经济应当成为人类文明的主流。在低油价时期向传统化石能源做出的妥协将带来暂时的成本节约和经济效益，但我们也许会在未来付出更大的代价。欧盟在这方面的政策引导所带来的技术进步、产业升级、发展机遇，已经遥遥领先于全球。当我们仍将减排与经济增长放缓联系在一起时，低碳经济本身已成为欧盟可行、现实并且符合欧盟发展理念的增长点。

　　半个多世纪以来，二次世界大战留下的战争阴云在冷战与后冷战时代始终悬在人类社会的头顶。而正是在这样的背景下，欧洲一体化进程不断推进，引领着人类的自我和解，成为和平与发展的时代象征。现在，欧盟又引领着人类与其地球家园的和解。在现代文明鲜花着锦、烈火烹油的时代，人类能否在物质的极大丰富中找回精神的平静安宁，也许就取决于欧盟精神在全球范围内能够产生的感召力。

　　(作者系第一财经研究院研究员)

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