新《预算法》已于今年开始实施，原《预算法实施条例》必须相应修改。6月24日，《预算法实施条例(修正草案征求意见稿)》(以下简称：征求意见稿)开始公开征求意见，于7月23日截止。由于条例的修订是新《预算法》实施的重要步骤，因此，对于征求意见稿的具体条文规定，学界和相关部门均高度关注。7月7日，中国财税法学研究会在广州举行“《预算法实施条例(修正草案征求意见稿)》专题研讨会”，近20位财税法学界、经济学界著名专家、学者与会。其中，中央财经大学财经研究院院长王雍君在书面意见中指出，征求意见稿“玄机条款”多，此举会导致把尽可能多、重要和实质性的公款管理权力纳入行政部门的自由裁量权清单，彻底脱离法定授权这一底线。

　　征求意见稿被指定位不准

　　羊城晚报记者从会上获悉，刘剑文、蒋洪、欧阳知、韦森、李炜光、叶青、王则柯、张富强、熊伟、苗连营、华国庆、王世涛、王金秀、吴君亮、梁桂青等专家、学者纷纷就征求意见稿提出建议，与会专家一致认为，征求意见稿定位不准，更像财政部门的操作细则，未能站在国务院立场统筹政府与人大及公众的关系，以强化政府内部的权力制衡；在国库管理问题上，颠覆了新《预算法》确认的央行国库经理制，征求意见稿与上位法存在冲突。其中，中央财经大学财经研究院院长王雍君教授的意见颇具代表性。

　　王雍君直言征求意见稿对公款管理有三重背离——对法治精神、底线法则和国库经理制的背离，为公款管理留下了诸多隐患，令人担忧。

　　财政部门拥有过度行政裁量权

　　在王雍君看来，征求意见稿对法治基本精神的背离，首先表现在征求意见稿赋予了财政部门过度的行政裁量权：从预算的准备、编制、审查、执行到事后的评估等等相关实质性权力，在整体上都高度处于财政部门的集中掌控之下。与此同时，相关的权力制衡机制在征求意见稿中几乎看不到。

　　“《意见稿》既没有对人大(立法机关)、也没有对人民银行在政府(国库)现金管理中的角色、权力和责任作出任何实质性的规定，而是大量地规定了财政部门的权力——覆盖从前台到后台的所有实质性权力。”王雍君认为，赋予财政部门在公款管理的适当裁量权十分必要，在中国尤其如此，然而，底线是：行政部门的裁量权不能大到无法被有效约束和监控的地步。

　　“良好的公共资金管理绝对不可逾越的三条底线——法定授权、合理分权和动用监控。”王雍君指出，这三条底线在征求意见稿中都遭到某种程度的背离。表现就在于征求意见稿大量地采用了“财政部报国务院批准”之类的方式，从而实质性地排除了人大作为政府预算权力的法定授予者的宪法地位。如征求意见稿第七十二条第一款：“中央预算实行权责发生制的特定事项，由财政部报国务院批准。”

　　王雍君把这类条款称之为“玄机条款”。他认为在征求意见稿中，这样的“玄机条款”甚多，这些“玄机条款”的特点是，像权责发生制这类会计基础等涉及很多专业问题，人们大多不能明了这些条款的玄机，但其实背后的玄机极大：“表面上看不出来，实质目的只有一个：把尽可能多、重要和实质性的公款管理权力纳入行政部门的自由裁量权清单，彻底脱离法定授权这一底线。”

　　意见稿或致政府现金管理体制倒退

　　在新《预算法》修订过程中，曾发生过央行是国库“经理制”还是“代理制”的激烈争议，最终，新《预算法》确定了央行国库经理制条款，明确了这一政府现金(金库)管理体制的基石。然而，专家们发现，在征求意见稿中，作为下位法的实施条例征求意见稿把上位法即新《预算法》明确规定的这一央行国库经理制变成了代理制。

　　王雍君表示：“《意见稿》较详细地规定了财政部门在政府现金管理中的权力与责任，这本身并没有不对。问题在于：央行作为国库经理者的角色、地位、权力、职责、任务和操作机制，已经在诸如‘对中央财政负责’(第七十四条)以及将央行矮化为‘国库业务经办机构’(第十七条)等条款中，消失殆尽了。”“中央银行的国库部门(国库局)才是央行的‘经办机构’；相对于财政部门而言，央行并非一个经办机构，而是一个实实在在的国库经理者。”

　　王雍君甚至断言：在目前这个征求意见稿下，中国政府现金管理体制将全面倒退到2001年改革前的状态。

　　据中国财税法学研究会会长、北京大学法学院刘剑文教授会上透露，此次研讨会结束后，下周，中国财税法学研究会还将在北京召开一次研讨会，然后将南北两次研讨会形成的共识整理后直接提交给国务院。

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