PPP 模式作为缓解地方债务风险与拉动基础设施建设的重要手段，在多个层面被寄予厚望。2014 年以来国家密集出台政策推广PPP 模式，随着财政部于2014年11月公布第一批30个示范项目(总投资1800亿元)，新一轮PPP大潮正式开启。

　　而在环保领域，以政府采购服务为核心的PPP整体解决方案模式与正在或即将实施的大气、水、土壤三大行动计划将引领的由总量减排走向质量改善的趋势相契合。政策加码与环保需求合力之下，环保PPP项目大量涌现。在5月25日发改委上线的PPP项目库中，环保类PPP项目数量最多，总计能达到370个，数量上占比达到35%。然而，环保PPP项目的总投资额却仅占项目库总投资额的8.5%。

　　环保PPP项目中水务项目属于资本密集型项目，是我国PPP实践经验积累较多的领域，政府和社会资本操作得都比较熟练，但也面临诸多挑战，亟待模式创新。

　　此外，环保PPP也对环保企业技术、资金、管理及资源整合能力提出了更高要求，而在资本助力下的行业加速并购整合和混合所有制背景下，市场资源逐步向“平台”和“接口”集中。

　　此轮PPP 大潮中，能够真正整合资源、找到与项目周期匹配的长期资本、具有强技术实力(工程能力或运营能力)的企业有望斩获大单。当然，我国环保市场的地域属性也使得一些区域型公司在获取当地PPP项目时或具备一定优势，阶段性订单及业绩弹性亦值得期待。

　　5月25日发改委上线的PPP项目库中，环保类PPP项目数量最多，总计能达到370个，数量上占比达到35%。但总投资额在1700亿元左右，仅占项目库总投资额的8.5%。环保PPP项目中水务PPP项目数量居首，且多为新增项目，而流域管理项目数量不多但投资规模较大。

　　据21世纪经济报道记者梳理，5月25日发改委上线的PPP项目库中，数量最多的为环保类PPP项目，总计能达到370个，数量上占比达到35%。但数量最多的环保类PPP项目，总投资额在1700亿元左右，仅占项目库总投资额的8.5%。

　　环保类PPP项目中，水务类项目，如污水处理、再生水、自来水等项目最多。诸如水务、垃圾处理等项目的单个项目投资额度相对较小，项目平均投资额度在3亿元左右，还有大量千万规模的小项目。

　　诸如流域治理、生态园区建设等项目投资体量要相对大得多，但推出的项目数量较少。列入发改委项目库的，如鄱阳湖流域水环境综合治理一期工程，投资总额达到125亿元。

　　环保领域PPP项目，现多为新增项目，预计主要采用BOT或BOO方式运营；也有少量存量项目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；有个别地方政府财力紧张的，还明确指出要通过融资租赁售后回租的方式，融资所得用于新建管网建设。

　　垃圾处理、水务项目由于运作多年，且属准经营项目，即项目本身有部分使用者付费的经营收入，政府和投资者都比较欢迎。但流域综合治理、生态公园等为准公益性项目，投资体量大，又多依靠政府付费，投资者的合理回报还仰赖于资源或项目的合理搭配。

　　另外，数量众多的垃圾处理或水务项目中，有不少属于区县基层政府。这表明了基层公共服务有较大缺口，但基层政府财力是否能负担；另外，千万规模的PPP项目，需背负较高的交易成本，是否划算—也是问题。

　　数量多、投资额小

　　5月25日，发改委上线的PPP项目库共收纳了1043个项目，总投资额度为1.97万亿。其中，环保类PPP项目总计365个，总投资额为1680亿元，平均每个项目投资额度仅为4.6亿元，与项目库平均投资额18.9亿元相比，要小得多。

　　上述统计的365个项目，多纳入市政、公共服务和生态环境领域。园区综合项目或基础设施建设项目包涵了供水、排污、垃圾处理等子项。

　　具体而言，垃圾处理类包括生活垃圾焚烧发电、灰渣填埋、固废医疗垃圾处置、污泥焚烧发电等多种类型，项目数量为85个左右，总投资额为314亿元。

　　水务项目，包括供水、再生水、污水处理等，是环保类PPP项目中的大头，安徽省推出了55个水务项目，贵州推出了26个，内蒙古有22个。

　　海南某县城管局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，现在各地都要求无害化，对环保要求较高，而且污水、垃圾等项目技术比较成熟，政府相关部门进行监管也比较容易，可以选市场上专业人士参与监测，处理厂的数据每天都能看到，引入社会资本能降低政府开支，是个不错的选择。

　　发改委和财政部关于PPP的指导意见中，均表明适宜市场化运作、收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，诸如供水、污水及垃圾处理等，比较适宜采用PPP模式。

　　济邦咨询董事总经理李竞一对21世纪经济报道记者表示，垃圾处理和水务项目，是我国PPP实践经验积累较多的领域，政府和社会资本操作得都比较熟练。这些属于资本密集型项目，技术门槛不太高，且投资额度不算大，所以推出的项目较多。

　　不过，发改委业已公布的项目库中，各个项目的情况差异较大。据21世纪经济报道记者了解，有些项目一经发布，很快就有投资者联络，目前正在谈判过程中；有些项目原来早已公开，并试图采用PPP模式运营，但最终未谈妥，回到由政府出资建设的传统路径上；而有些公开的项目目前仅在可行性研究报告阶段，尚未立项，土地拆迁难度较大。

　　除了纳入发改委项目库的，各省市公布的PPP示范项目中，也有大量垃圾处理和水务项目，一些项目业已落地，也有部分项目进入了实质谈判签约阶段。

　　基层政府积极参与

　　项目的省际分布差异较大。北京此次公布了共计12个环保类项目，投资额度总计约为240亿元。浙江仅有6个环保PPP项目，投资额为30亿元。而上海目前尚未有PPP示范项目公布，据媒体报道，上海预计很快将由发改委牵头推出首批PPP示范项目。

　　数量最多的属安徽省。安徽此次共有69个环保项目入库，总投资额为198亿元。其中，有35亿元的垃圾处理项目，55个水务项目投资额达到163亿元。

　　如安徽宿州埇桥区共有10个环保项目入库，包括污水处理及配套管网、建筑垃圾处置和资源化利用、生活垃圾焚烧发电、中水回用工程二期、老城区污水管网完善工程、供水管网建设和改造、餐厨垃圾处理项目、淮水北调配套地表水厂项目等。10个项目中投资额最高的为3.5亿元，共有3个5000万规模的项目。

　　再如芜湖市下共有5个区县，推出8个环保类项目，投资额度从5200万元到8亿元不等。

　　有专业咨询人士对21世纪经济报道记者表示，区县级政府的项目投资风险相对高一些，一些区县政府每年财政收入仅有几亿或几十亿，财政承受能力有限；有些基层政府还不具备一些配套条件，如很多企业有自流井，政府没法收取自来水费，自然也无从扣取污水处理费。另外，PPP运作成本较高，一些投资额度不大的，仅仅几千万的项目，如果采用PPP模式来运作，其实并不划算。

　　PPP模式相对复杂，运行成本较高，也是一些民营企业不愿介入PPP项目的原因之一。中国民营经济国际合作商会副秘书长郑康彬表示，跟民营企业沟通时，不少企业直言PPP项目交易结构很复杂，参与方众多，政府的、购买方、供应商、专业机构、金融机构等，前期投入较多，后期效果如何变数较多。

　　虽说基层政府财力相对薄弱，不过国内大型水务公司在基层水务市场上，最近也是各种攻城略地，不亦乐乎。如首创股份 4月29日公告，计划投资北京延庆县城西再生水厂项目，拟采用BOT方式；桑德国际5月15日公布，中标安徽省霍邱县姚李镇等5个乡镇污水处理厂；5月21日消息，碧水源中标新疆塔城工业园区污水处理BOT项目等。

　　君合律所合伙人刘世坚对21世纪经济报道记者表示，水务市场现在好的项目不多，只能往基层政府发展；另外，随着国家层面大力推广PPP模式，业内对未来政策的预期是乐观的。

　　多采用BOT或BOO方式

　　拟采用BOT模式的环保类项目居多，即多为新增项目。

　　不过，也有少数存量项目，需要先提标改造再移交社会资本运营，即ROT或TOT方式，如吉林长春市推出了个11亿元投资额的排水公司污水提标及中水回用工程，拟采用ROT模式；长春市还推出了一11.5亿元规模的一厂、三厂改扩建工程，拟采用TOT的方式。

　　还有少数融资租赁项目。如青海西宁市推出了一个西宁市排水管网项目，拟将已建成的排水官网以融资租赁方式售后回租，融资租赁取得的资金用于剩余新建管网建设，该项目的投资额为4.8亿元。具体操作模式上，BOT及其变种，如BOO(build-own-operate)、BOOT(build-own-operate)出现频率较高。如汉中市城固县推出了汉中航空智慧新城供水厂项目，拟采用BOT、BOOT来经营。

　　根据发改委2014年印发的《发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对于操作模式的选择有一个大致的区分：经营性项目，即经营收入能完全覆盖投资成本的，可采用BOT、BOOT等推进；准经营性项目，即需要政府补贴部分资金或资源的项目，可采用BOT、BOO等推进；非经营性项目，即缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的，可采用BOO、委托运营等推进。在BOT模式的经营期内，社会资本对项目本身是没有所有权的；BOOT是社会资本对项目拥有所有权，并加以运营，合同到期再移交；BOO 则是社会资本对项目拥有所有权，且最后没有移交环节。

　　刘世坚指出，这三种模式要根据不同项目加以选择，如地铁项目，政府肯定不会允许社会资本对此拥有所有权。BOO方式，资产归社会资本所有，这是一些社会资本乐于见到的，因为最后资产归自己处置；而政府方面需要考虑到，如果没有这个项目，是否有可替代的方式来满足这部分公共服务，因为环保类公共服务需求具有延续性，不能随便断掉。建银城投上海环保公司总经理辛强，在分享上海老港四期垃圾处理厂PPP项目的经验时指出，由于BOT运营企业对资产不拥有所有权，在银行贷款时可能会遇到麻烦，这需要在合同文本中允许金融机构对运营资产拥有一定的介入权限。

　　李竞一表示，社会资本对资产是否拥有所有权，这能方便去金融机构进行抵押担保贷款。但拥有所有权，涉及土地、资产等权限变更，手续会麻烦些，比如土地在转给社会资本以及社会资本将资产转移回政府方时，都需要交付相应的税收。无论是BOT还是BOOT，对社会资本的收益情况并没有明显影响。

　　流域治理项目要搭建好框架

　　除了体量较小的垃圾处理、水务项目外，环保领域还有一些大体量的项目，如一些河流的综合治理，还有一些生态公园的建设。

　　发改委此次公布的项目库中，包括六个环境综合治理项目，如34.6亿元的大理市洱海环湖截污项目，56亿元的吉林伊通河综合治理工程，还有125亿元的鄱阳湖流域水环境综合治理一期工程。

　　鄱阳湖项目涉及1422个村镇小型污水集中处理设施，预期日处理120万吨生活污水，污水收集管网1万公里，日收集转运1万吨生活垃圾。至于采用何种PPP模式，是“可洽谈”的。

　　生态公园类，如40亿元投资额的宿迁市六塘河湿地公园，规划面积22平方公里(含水域)；伊犁河谷百万亩生态经济林建设项目总面积140万亩，造林62.5万亩，封山育林育草77.5万，总投资额大致在12.7亿元。

　　业内人士指出，以前涉及环境综合治理或生态公园，多采用BT的模式，实质就是给政府融资，政府再在三五年之内还款，但现在地方政府财政压力大，三五年较短的期限，还债压力较大，需改造成更长期的PPP项目。

　　较少经营性收入，是流域综合治理或生态公园的主要特点。刘世坚表示，流域综合治理关键在于没有第三方付费，基本完全靠政府付费，这类项目公益性较强。这些项目要想吸引投资者，政府要么给补贴，要么匹配资源，如土地或其他经营性资产。

　　一位参与地方生态公园建设的咨询人士对21世纪经济报道记者表示，一些公益性项目其实可以搭配其他资源，土地政策现在有障碍，但资源并不仅包括土地。如一些生态公园，除了公益性的林地外，还可以允许一些其他经济作物的开发，如果投资方刚好懂得林地经营，这并不比土地差。

　　李竞一表示，综合流域治理投资规模较大，因为它是由一系列项目综合组成的项目包。环境综合治理，政府是产出导向，以达到某个既定的标准来付费，要取得这个效果，路径有很多。如要让某片水系水质达到某个标准，可以治理周边垃圾、定期抽取水系的污泥；也可以从上游开始加以治理，上游截留治理、河道整治等—这些考验社会资本的智慧。

　　李竞一进一步表示，随着国家对环境治理的重视，诸如建设海绵城市目标的提出，未来综合治理项目会越来越多。

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