摘要：央企有电力、石化、通讯，或军工类企业，公益类、商业类国企交叉存在的现象，内部难以细分。只有分类明确，才能推行混合所有制改革，因为需要制定出国企是否需要纳入混合所有制改革的负面清单。

　　国企改革作为经济体制改革的“硬骨头”，其进度备受关注。5月16日，全国经济体制改革工作会议召开，公布了国务院批转国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，国企改革从2014年的第四项改革工作升格为2015年第二项改革工作。

　　中国社科院学部委员金碚6月4日在《经济日报》撰文指出，当前，世界地缘政治经济格局正在发生深刻变化，中国实施“一带一路”战略，交通、能源、金融、通信、建筑等产业中的国有企业是开路先锋。“从来就没有为改革而进行的改革，世界各国的国有企业改革都是为应对重大现实问题而进行的制度变革。国企改革基本方向未变，但战略使命更重。”

　　从顶层设计来看，国企分类、体制框架、混合所有制、职工持股、退出领域等问题已进入实质性改革阶段。

　　6月5日，有消息显示，由郑煤机、洛阳轴承、开封空分组建而成的河南机械装备投资集团有限责任公司将在本月挂牌，这是今年河南国企改革的重要一环。

　　国企改革作为经济体制改革的“硬骨头”，其进度备受关注。5月16日，全国经济体制改革工作会议召开，公布了国务院批转国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》(以下简称《意见》)，深化企业改革从2014年的第四项改革工作升格为2015年第二项改革工作。

　　中国社科院学部委员金碚6月4日在《经济日报》撰文指出，当前，世界地缘政治经济格局正在发生深刻变化，中国实施“一带一路”战略，交通、能源、金融、通信、建筑等产业中的国有企业是开路先锋。“从来就没有为改革而进行的改革，世界各国的国有企业改革都是为应对重大现实问题而进行的制度变革。国企改革基本方向未变，但战略使命更重。”“中国国有企业正在经受巨大挑战，其体制机制的有效性、战略决策的科学性、国际合作的亲和力、复杂环境的适应力以及抵御风险的应变力，都将面临严峻的考验。“金碚认为，国企改革不仅是体制机制改革，还要在跨国经营企业的公司治理结构、高管人员的人事制度、融资投资的决策程序、海外资产和权益的维护等方面进行深度改革。

　　过去一年，从上海开始，20多个省区的国企改革方案相继出台，涉及混合所有制、国资结构调整、产权制度等内容，但在国企分类、政企分开、股权改革等顶层设计未明的前提下，各地改革力度仍相对有限。

　　首提“1+15”改革文件体系

　　《意见》有关深化企业改革的工作有6条，“1+15”文件第一次亮相。“1”即为深化国有企业改革指导意见；“15”则包括：制定改革和完善国有资产管理体制、国有企业发展混合所有制经济等系列配套文件，制定中央企业结构调整与重组方案，加快推进国有资本运营公司和投资公司试点，制定进一步完善国有企业法人治理结构方案，修改完善中央企业董事会董事评价办法，完善中央企业分类考核实施细则，健全经营业绩考核与薪酬分配有效衔接的激励约束机制，改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见，出台进一步加强和改进外派监事会工作的意见，加快建立健全国有企业国有资本审计监督体系和制度，制定国有企业经营投资责任追究制度的指导意见，出台实施鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见，修改国有产权交易流转监管办法和实施细则等。

　　2014年10月，国务院成立了国有企业改革领导小组，重点统筹研究、协调解决国企改革重大问题、难点问题。组长由国务院副总理马凯担任，成员单位包括中组部、国资委、国家发展改革委、工信部、财政部、人社部、人民银行、证监会、银监会等部委，办公室设在国资委。

　　国企改革的总方案由国家发展改革委、财政部、国资委、人社部分别牵头，各部委分工明确：国家发展改革委负责制定混合所有制改革办法；财政部负责牵头国有资产管理体制改革、成立和改组国有资本运营公司及投资公司的方案文件以及国有资本预算改革方案的制定3个文件；人社部主要负责薪酬改革方案及细则制定；国资委则牵头深化国企改革指导意见和国有企业功能界定和分类两个文件。

　　1月19日，国企改革总体方案进入到中央全面深化改革领导小组的上会讨论程序。5月16日，《意见》的出台明确了国企改革正式步入全面推进阶段。在“1+15”文件中，出现了3个新文件方案：中央企业结构调整与重组方案、进一步加强和改进外派监事会工作的意见与国有企业经营投资责任追究制度的指导意见。

　　国企改革顶层设计方案自2013年上半年拿出初稿以来，至2015年3月已修改十多次。方案公布的时间一推再推。不过，从顶层设计来看，国企分类、体制框架、混合所有制、职工持股、退出领域等问题已进入实质性改革阶段。

　　国企或掀兼并重组浪潮

　　“《意见》首次提出要‘制定中央企业结构调整与重组方案’，这一新提法值得重视。”国资委研究中心有关专家表示，央企结构调整分为两类，即不同央企之间的结构调整与重组，以及央企内部的结构调整和资产重组。资本市场一直是央企资本运作的重要平台，未来有可能出现央企并购重组浪潮。

　　国资委主任张毅此前曾表示，2015年要准确界定不同国有企业功能，对不同类别国有企业，要按其主要特点、发展目标、改革方向，分类推进改革调整，加强分类监管、分类考核。

　　国资委研究中心副主任彭建国对中国经济导报记者表示，央企分为商业一类、商业二类、公益类。商业一类是指竞争类的企业，以完全市场化和保值增值为目标；商业二类是指特殊功能类的企业，同时具备市场化和社会化目标；公益类则是完全社会化的目标。分类改革完成之后，重组将加快，包括合并同类项、产业链条上下游的合并，及业务板块整合。大部分央企将会改组成国有资本投资公司，比如形成五六十家国有资本投资公司；第二类是组建国有资本运营公司，比如十家左右；第三类是调整保留功能性的实业公司，如中储粮、中储棉、中石油等十几家。

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏认为，公益类国企就交财政部监管，纳入公共财政预算，企业家可由政府任命，薪酬应限制；营利类国企当由国资委监管，企业家实行职业经理人制度，不限薪。同时，营利性国企的进退应由市场来选择。

　　中国企业改革发展研究会副会长、国资委企业改革局原副局长周放生认为，随着改革的推进，未来央企或地方国企会有分拆。一个集团包括好几类业务，需要通过出售、划转、收购等多种方式进行分拆。

　　不是所有国企分类都很明确。央企有电力、石化、通讯，或军工类企业，公益类、商业类国企交叉存在的现象，内部难以细分。只有分类明确，才能推行混合所有制改革，因为需要制定出国企是否需要纳入混合所有制改革的负面清单。

　　截至2014年末，A股市场国有企业总市值为25.24万亿元，占A股市场总市值的60.4%。国资委官方微博公众号“国资小新”近日表示：“如今，中国企业正在迎来与全球企业接轨的重组时期，兼并、分立、剥离等各类重组动作的频率都会升高，由内而外的革新将引导央企做优做强做大。而未来很长一段时期内，在国家战略、市场规律双轮驱动下，具备竞争对手国际化、产业发展有潜力等条件的央企之间的强强联合将会适时出现。”有序推进混合所有制

　　5月20日，上海市属国企光明食品集团旗下的海博股份与农工商房产重大资产重组顺利获得证监会审核通过，光明食品集团新闻发言人潘建军表示，其改革之一是通过证券化提高混合经济比重。

　　“混合所有制改革的一个关键问题，是缺少共识。中国应该重新回顾十八届三中全会决定中关于国企改革的有关论述。”国务院发展研究中心副主任刘世锦在今年博鳌亚洲论坛上这样表示。

　　从2014年的“加快发展混合所有制经济”，到2015年《意见》的“有序实施国有企业混合所有制改革”，耐人寻味。

　　从2014年起，各地方国资委已陆续开始推动员工持股试点。2014年5月28日，上海兰生股份宣布在贸易板块的四家全资子公司中，选择一家作为改制平台，以经营管理团队、业务骨干为主出资设立一家或数家有限合伙制企业作为员工持股企业，兰生股份与员工持股企业将共同对平台公司增资，增资后兰生股份持股比例不低于51%，员工持股企业持股比例不超过49%。

　　但去年各地混改中，一些地区不顾企业发展阶段和现实情况硬要“混”，从上到下、不同行业，层层“定指标、下任务”搞混改；企业重组改制、投资并购、产权转让等国企改革重点领域也是腐败行为的高发地带。一时间，社会上对混改的争议纷纭。

　　混合所有制目前有四种形式：一是存量重组式产权改革，国企让出一块让民企进入；二是增量新组式改革，由于触动原有的利益较少，改革阻力也比较小；三是项目合作式，不牵涉产权，在经营层次上的合作；四是内部股份改革式，如高管股权激励和员工持股。

　　目前，员工持股成为混合所有制改革中新的关注焦点。5月25日，国资委公布《2015年度指导监督地方国资工作计划》，国资委改革局将指导地方国资委研究制订混合所有制企业实施员工持股试点的管理办法，规范开展员工持股试点工作，并研究起草国企职业经理人制度和加强国有资产监督的意见。不过，周放生表示，相关重要文件未出台，员工持股现在尚无具体操作细则。

　　“改革是有底线和红线的，底线就是坚持基本经济制度，红线就是防止国有资产流失。”彭建国认为，混合所有制要有规范的制度来操作运行，严格规范企业内部决策程序、严格审批制度、加强资产评估定价管理、加强信息披露和社会监督，以防止利益输送、国资流失；要通过混合实现优势互补、国民共进，即“国有企业实力”+“民营企业活力”=“混合企业竞争力”。

　　而对于最敏感又涉及广大国企员工利益的员工持股，彭建国认为，必须明确员工持股的企业范围，明确企业条件，主要是竞争性业务、规范化治理、市场化经营，因此垄断领域企业和承担政策性业务的企业不能搞员工持股；既不能搞全员持股和平均、把国有资产作为福利分配，也不能搞MBO，员工持股应该向技术骨干、经营管理骨干倾斜；员工持股要以增资扩股为主，员工可以现金或法律规定的知识产权等无形资产出资，不得采取低价折股、送股、垫资等方式；不得向员工承诺年度分红回报或设置托底回购条款，持股员工不得优先取得分红收益。

　　“一些地方上比较好的国有企业也搞混改，‘靓女先嫁’的思路要不得。本来就经营得很好的国企或者潜力很大的国企，为什么一定要混改掉？不能为混而混。”彭建国表示，好企业的股份相当于上市公司的原始股，而国有企业的资产是全民所有，并非国有企业员工所有，员工持股必须规范进行。

　　中欧国际商学院教授刘胜军则分析，“管理层持股”若监管不慎，容易出现短期套利行为、管理层控股导致收入差距拉大以及国有资产流失等问题。

　　让国有资本投资公司发挥作用

　　上海于2014年率先发布国企改革方案。2015年，上海国资委成立了规模200亿元的国企混合所有制促进(上海)基金。上海国资委主任徐逸波今年曾表示，国盛、国际集团将作为平行的国有资本流动平台。

　　广州市国企改革方案近日正式出台。根据方案，当地国资的资产证券化率将从20%达到70%，2017年将超过70%。方案并明确，至2020年，竞争性领域的市属企业全部实现整体上市或至少控股一家上市公司。到2017年，广州市属企业将调整至30户左右。广州市国资委计划促进两家金融控股平台、三家银行、两家证券公司做强做大。

　　不再做产业经营，只做资本经营，理顺国资管理与市场经济之间的关系，国资委要更多从市场退出来，成为市场秩序的维护者。目前，全国有13个省市明确今年将着力组建“国有资本投资运营公司”。今年《政府工作报告》明确提出“加快国有资本投资公司、运营公司试点”。

　　国资委监事会监事李保民认为，目前营运和监管国有资产的主体主要有5类公司形态：主要做增量的资本投资公司、主要做存量的资本运营公司、控股公司、资本运营公司及有特殊使命的综合性公司。

　　“当前国有企业最大的特点就是现在‘钱少人多机制不活’的矛盾还没有完全解决。”李保民说，无论是改组若干家资本运营公司，还是重组若干家资本投资公司，更多都是通过盘活存量资产，探索商业模式，从而找到解决问题的道路。

　　党的十八届三中全会提出了“国资委-国有资本投资公司-所属国企”三级框架，此前我国国有资本监管体系是“国资委-所属国企”二级框架结构。1998年国务院机构改革后，电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等9个专业经济部门一并撤销或降格为行业协会，由国资委直接监管企业。但因为政企不分，相关问题没有得到根本解决，现在又恢复成国资委监管所属国企。

　　“顶层设计要考虑政府各部门与企业之间的关系如何设计，如何保证‘政企分开’，真正让国有资本投资公司发挥作用。”李保民表示。

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