中央全面深化改革领导小组通过《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》后，企业国有资产的监管问题进一步引起了各级出资人和社会的关注。作为履行出资人监督职能的监事会，在国有企业设立十五年来，有成绩，也存在缺陷，需要对若干问题进行反思、厘清，以利于这一机制的进一步优化、完善。

　　国资国企改革系列谈

　　中国分布在企业的经营性国有资产有107.6万亿，规模当属全球第一。管理规模如此庞大的公有资产如果没有科学、完备而又严格的监管体系，必然吸引逐利集团蜂拥而至并巧取豪夺。

　　中央全面深化改革领导小组通过《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》后，企业国有资产的监管问题进一步引起了各级出资人和社会的关注。作为履行出资人监督职能的监事会，在国有企业设立十五年来，有成绩，也存在缺陷，需要对若干问题进行反思、厘清，以利于这一机制的进一步优化、完善。

　　一问：监事会的监督有效吗？

　　有效，但效用有限。

　　监事会监督的有效性主要受制度设计有效性、工作机制有效性、成员执行有效性等三个因素决定，同时对有效性的评价还要分清监督机关的法定责任和衍生责任。

　　公司治理结构中设计的制衡机制既有美国、英国推行的独立董事制度，也有德国、日本的监事会制度。中国国企目前是两种制度并用，说明在监事会监督的制度有效性认识上是有分歧的。

　　《公司法》赋予监事会有七项权力，其中有明确行权手段的六项权力中的提案权、诉讼权、罢免权、股东会召集权的用权案例极为少见。只有检查财务和纠正不当行为这二项权力使用较多，且成为监督的主要形式。说明工作机制的大部分条款可用性不强，当然也存在其他四项权力的威慑效力在发挥着隐性制约作用的可能。

　　影响成员执行有效性的内在因素主要有两个：

　　一是职业素养不高。一些对治理机制缺乏认识的政府出资机构，通常把监事会当成收入高、责任小的待遇岗位，安排没有任何专业、职业背景的人员领导监事会工作。这类人要么责任心过强，导致监督过苛、监管过度；要么角色意识模糊，追求与被监督对象和谐共处的境界，导致监管失效。

　　二是年龄老化导致的职业进取意识弱化。一些地方的监事会主席是按经验主义的原则选任的，委派人认为丰富的阅历有助于提高风险识别率，因此年龄偏大。这一价值取向不足之处是，一个即将走完职业生涯的人虽然经验多、辨别力强，但他们的棱角也被打磨殆尽，多数人可能失去了以功求名的动力。

　　监事会的法定责任在《国有企业监事会暂行条例》中明确为：“国有资产的保值增值和防止经营管理不善导致的国有资产流失。”主要针对董事会、经营层的履职效率和效益进行监督(针对行为经济性的监督)。其衍生的责任是尽力阻止内部人非法侵占股东利益以防资产流失(针对行为道德性的监督).

　　从监督实践来看，监事会对防范财务舞弊、经营行为合法、合规方面监督效果明显，因为有《会计准则》和相应的法规体系完善，判断违规、违法有客观性标准。

　　还有以下工作机制也有利于提高监事会监督的有效性：

　　一是为防范合谋，监事会严格实行三年任期轮换制，对企业的监督实现了日常化、动态化，属于常勤监管。

　　二是具备跟踪问效的条件，因此问题整改率高，重复犯错率降低，监督成果易于得到巩固。

　　三是由于监事会是治理结构中的非利益机关，监督决策过程中执守单一价值目标——合法、依规，并维护股东的健康利益。因而一些损害股东利益的行为通常会及时遭受质疑和提示，代理人必须有所顾忌。

　　四是监事会专业化的人员配备和重大决策的全过程参与，保障了监督者较高的专业判断力和相对更多的决策信息，提高了对代理人恶意或善意行为的甄别效率。

　　显见的问题是，腐败案件在企业高频发生，监督能说有效吗？

　　客观地说，监事会对贪腐行为的监督效率不高。

　　原因除了监事会的监督对道德风险关注度不够外。还由于贪腐行为的隐蔽性、平行监督的弱权威性、监事会的不完全独立性，以及中国健康的监督文化尚未形成，对公共资产侵害行为的“失望性”容忍所致。

　　监事会在检查中凭职业敏感和经验能嗅出利益侵占行为的概率较高，但不会深挖细纠，以免留下“越权”的印象。

　　总体而言，监事会在经营效率和效益性的主体责任监督中效用明显，但在“防止国有资产流失”的目标下衍生出来的反贪腐方面相对低效，这其中体制、机制、文化性因素影响不容忽视。

　　任何一种机制和手段都不能包治百病，同样一种新治理机制的植入需要文化适应和杂交优化，波士顿经验曲线在公司治理中应该是有效的，监事会监督的完善还需要时间。

　　二问：监事会的派出机制要改进吗？

　　需要改进。

　　目前的监事会在央企是由国务院派出，国务院国资委代行工作管理职能；在地方是由各级政府派出，地方国资委代行工作管理职能，这一方式沿用了15年，基本运行良好，但也有一些缺陷。

　　理论上企业国有资产经营与管理的委托代理链条是：中国公民——人大——政府——国资委——企业。这一系列的委托代理关系表明，自中国公民以下，每个机关同时都具备了委托人和代理人的双重角色，因而监事会由链条中企业以上的哪个机关派出都有道理。

　　实际工作中，监事会的管理责任落实在各级国资委，形成了事实上的对国资委负责。作为特设机构的国资委，与其他行政机关有所不同的是它被赋予了重要且特殊的权力和责任。根据财政部统计，中央企业资产总额55.79万亿，地方国有企业资产总额51.8万亿。授权各级国资委和政府部门(有的地方未实现统一监管，部分企业出资人为政府部门)管理、运营如此庞大规模企业国有资产，如果仅在国资委以下设立监督机关，一方面存在代理链条上的监督空白，另一方面监督权威性不强，资产经营性流失无法避免，且容易为权贵势力和逐利集团觊觎和图谋形成侵占性流失。

　　在腐败样本中我们也不难发现作为履行出资人职能的各级国资委和政府部门，存在“关键先生”被“俘获”，进而合谋侵吞国有资产的情况。面对规模庞大的公有资产和基本置于有效监督之外的运营、处置权，“关键先生”被“围攻、围猎、围歼”太正常不过。

　　如果从国企绩效来分析，同样也能发现履行出资人职能的部门存在履职能力和勤勉程度的显著差异。代理者通常以经济衰退和大环境来掩盖低下的效率和管理者无能的问题，而其中的舞弊行为、营私行为和经营劣迹更少会成为关注的焦点，这也是监管弱化导致的盲点。

　　这是国资委设立以来一直没有得到关注并改善的问题，也是中央出台《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》和《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》的重要原因之一。

　　由此看来，在中国公民到企业这个漫长的委托代理链条中，由于监督机制没有全覆盖，形成了监管空白地带，无良者正是从这里得手，实现了对公共资产的非法侵占。因此从健全治理结构的要求出发，在各级委托代理关系中建立独立的、专业化的监督机关非常必要。

　　三问：企业监督责任主体应该是谁？

　　当然是监事会。

　　近代公司监察人制度可追溯至1602年的荷兰东印度公司，后该制度导入德国，1870年德国修改《商法典》时正式入法，确定为监事会制度，并成为大陆法系国家普遍采用的制度。1992年我国国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》将监事会作为股份有限的可设监督机关，属于任意性规定，1993年《公司法》制定时才将其改为股份有限公司的必设监督机关。

　　中央深改小组会议通过的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》明确了国有企业的监督体系包括：企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督。这一体系明确了：全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的体系目标。

　　纪检监督、审计监督、社会监督是公司的外部监督机制，监事会的监督最接近于出资人监督。新制度经济学认为，公司治理结构中最优效率的监督通常来自于公司所有者的监督。虽然《意见》没有特别强调监事会监督(出资人监督)的主体地位，但其所具有的法定性、独立性、专业性、常勤性的特点决定了其应该承担主体监督责任。

　　强调监事会的监督主体地位并不代表其权威，也不能排斥其他监督，相反更多承担起主动协调、主动担当和信息沟通的责任，意在防止三个和尚没水喝的情况发生。

　　四问：应该对监事会问责吗？

　　被赋予权力，就应当承担责任，这体现了对权力进行制衡的基本法律思想。

　　但要问责需要提供完备的履职保障。

　　目前还没有问责监事会的专门法规和条例出台，在《公司法》中笼统地将董事、监事及高级管理人员的责任与义务用一个条文加以概括。实际工作中监事会是按照“该知情不知情是失职，知情不报是渎职”的原则来评价和自我约束。监事会制度执行15年来，中央和地方国资委追究监事会责任案例寥寥，而少有的被问责的原因是知情不报。

　　客观来说目前对监事会问责的条件还不具备。

　　第一，企业的第一责任主体是董事会和经营层，在对这两个层面的问责机制没有系统建立并常态化的情况下，单独问责监事会有失公允。

　　第二，监事会知情权没有得到充分的保障，一些对治理机制认识不到位的管理者，老板的意识大大强于代理人的意识，对出资人监督采取抵制态度。缺乏对监事会知情权的尊重，监事会常常需要通过非常规渠道收集信息，监督效率因此受影响。

　　第三，监事会的监督资源不足，在人员素质、数量和能力上无法满足工作要求。特别是监事会通常为公务员编制，薪酬待遇与企业差距很大，优秀的、有经验的财务、审计人才很难进入监事会，因此形成双方的能力差距。

　　在相应的权力得到维护后，问责就是一种合理要求。

　　五问：监事会需要履职救济吗？

　　当然需要。

　　以“权力制约权力”是大陆法系国家的立法思想之一。制约性的权力包括层级的级差(垂直监督有效性强于平行监督)、透明权要求和处罚权。虽然《公司法》规定了监事和监事会的七项权力，但日常监管保障有效监督的法律条件和文化环境远远不够，甚至存在由于法规体系不完善和协同不够而导致冲突现象。比如，《公司法》规定监事会“当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正。”但《国有企业监事会暂行条例》规定：监事会与企业是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。

　　董事、高级管理人员损害公司利益的行为如何来判断？谁来判断？用什么标准来判断？有时是个十分复杂的问题。监事会被要求不参与、不干预决策和管理活动，但如果违法、违规行为是出资人默许，也符合企业短期利益诉求(比如新建项目相关手续不全，边建边办)，监事会有叫停的权威和能力吗？

　　要顺畅、有效地行使监督权力，监事会至少还需要以下的履职救济。

　　第一，充分保障知情权。知情权是委托人和代理人在公司博弈的焦点，监督者有效的反舞弊行为是建立在充分知情权基础上的。尽管国资委规定了企业的重大事项报告制度和“三重一大”报告制度，但从执行情况来看，知情权保障得非常不充分。德国政府在1998年出台的《有关企业控制和透明度的法律》，表明充分的知情权保障问题不是国企独有的。

　　第二，职业安全保障权。这个权力保障监事会成员不因非失职和渎职原因被免职、调离或接受其他惩罚性行为，这样在监管中可以无惧权势、不受干扰和任何压力。

　　第三，独立发表意见权。监事会的意见并不一定代表客观和准确，可以不被采纳和重视，但应该保障独立发表意见权。现有的管理体制下，监事会发表监督意见不仅要站在出资人立场，而且要考虑包括行政管辖组织和个人、企业品牌形象及企业市值等方面的利益是否受到影响。一些重大的情况披露有可能造成个人职业生涯的终止，甚至被法律追责。在问责环境、文化、法规不成熟的阶段，监管者履职要承担巨大的精神压力，由此影响发表意见的客观、全面性。

　　这些权力目前缺乏机制上的保障。

　　六问：监事会需要激励吗？

　　肯定需要。

　　目前监事会没有建立系统的激励机制，一些省、市尝试通过年终考核对监事会进行薪酬激励，但这种方式受到监事的公务员身份的制约，规制上是不允许的。

　　在激励机制缺位的情况，一方面会导致履职消极，另一方面会导致自我激励(非法、非规获取和交换利益).

　　一些地方的企业采取外派内设监事会的做法，将公务员身份的监事变成企业身份，进入企业，同时享受高管薪酬待遇，解决了激励问题。但监事会这种固定的常设机制缺乏独立性，并由于监督者与监督对象长期在一个班子工作，更容易被“经济俘获”和“感情俘获”，出现角色意识淡化、职业敏感度下降、监督能力退化的情况。

　　中国的公务员没有将“官”“僚”分设，随着国家治理专业化要求的日益提高，应该将一些技术要求高的公务员设立为“僚”而非“官”序列。进入这个序列需要特殊的技术、职业背景和能力，同时他们的收入有别于其他公务员。这样一方面起到激励作用，另一方面防止这一序列成为享受待遇的“在职养老院”。

　　对监督者如果将监督绩效与其薪酬挂钩，甚至也设立年薪奖励和中长期激励，有可能导致监督权滥用和过度，应该以任职激励和声誉激励为主，辅之适当经济激励。

　　优秀的监督人员不仅积累了监督经验，同时也积累了经营管理经验，经过实践历练较容易培养成优秀的经营管理人才，因此在其职业生涯规划时，开辟监督者转型为经营者的职业通道也是一种有效的激励措施。

　　充分地授权和严苛的监督与制衡是公司制的精髓，两者缺一不可，监事会制度的设立已有百余年，不断地被改良、完善，也不断地被诟病和否定，但却一直被沿用至今。

　　因为除了制衡，没有其他力量能驾驭权力。

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