【编者按】预警“新举债行为”

　　这可能是风险链条上最薄弱的环节。审计署上月公开了36个省市区本级债务的结构，其中向“其他单位和个人”的借款增速达到125.26%。报告认为这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。2011年6月审计署披露超过2700家区县政府的债务余额约2.84万亿元，占地方政府性债务余额的26.5%。此后各地融资平台面临银行信贷“降旧控新”继续扩张，基层政府的“新举债行为”层出不穷。

　　就其偿债主体尤其是区县一级政府而言，应该有着类似的偿付能力特征，包括其财政收入体系自主性较低，经营性国有企业市场竞争力较弱，直接面临集体土地征收矛盾，基础设施等硬环境和投资审批等软条件较差等。可想而知，新型债务无论将由政府直接偿还，还是由其控制的土地、财政资源承担担保义务，或是由具有融资平台特征的公司通过互保而形成，“预警”并不是看空，也不是不考虑负债对应的资产，而是提出对管理能力的考验。

　　至今，国务院相关部门还没有公开对全国区县政府性债务的专项分析。但是，已有一系列部委文件禁止政府举债的方式。本组报道不涉及对“违规与否”的判定，仅是中性地描述基层政府举债行为和监管制度的现状，基层官员对中央政策的思考。通过对多个具有典型性地区的现场调查，我们归集出三种“新举债行为”及其外部风险的发生场景。

　　第一种场景是融资成本的高企。2012年下半年以来，基层政府融资工具和利率正在显著变化。在我们选择的案例中，多个地区的信托融资额都已接近或超过一般预算收入或土地净收益，或是今后两三年可能面临偿债率超过20%预警线。在政府担保或承诺偿还的条件下，新举债行为到底会否是“饮鸩止渴”，当然有待于实际情况的检验。

　　第二种场景是基建竞争性扩张。考虑到区县地带的经济增长潜力，高成本的资金投入到工业园区、配套道路和土地平整等项目中，其资产带来的现金流应该足以覆盖债务。但区域间蜂拥区域概念、产业热点时，则有投建项目同质化之忧。在招商引资中难以议价，甚至还要追加补贴，何以稳定反哺其偿债能力？我们选择了位于西部热点区域、首都经济圈的区域，了解其新举债行为的逻辑和风控措施。

　　第三种模型是借新还旧的传导。上周已经有国务院参事说，整个中国社会目前都存在相当程度的道德风险，主要是对地方融资平台的缺口，相信最终中央政府会救。本组报道的案例都涉及“借新还旧”的现象，有的是债务结构调整，有的则的确是偿付困难。中期来看，这种传导如果在一定区域内密集出现，将对上级政府财税转移支付、融资工具审批的更多要求，进而迫使中央调整结构性减税和稳健的货币政策。

　　基于区县政府在预算结构中的地位，我们也抱有同情之理解。“影子政府信用”扩张形成的“新债”，与过去以银行信贷为主要通道的举债行为，既存在债务期限的置换关系，也是一种不应忽视的政策回应。近日财政部部长楼继伟说，将健全债权债务人对账机制，推进政府会计改革，加快建立政府财务报告制度，全面动态监控地方政府性债务情况。这些新的动态管理机制，也是本组报道的所有案例会涉及的内容。

　　市场对货币财政增量与债务存量的关系已进行了非常广泛的探讨。诸多人士都认为，既往的货币财政增量有许多至是在为政府、国企的历史债务续展和同质化投资提供便利。因此，其也会深入影响未来的政策倾向，并压缩土地流转、地产调控、社保补缺、预算改革等重大制度命题的改良空间。同时，高层调研中也传递出，将在中西部地区，尤其是其中小城市探索“新型城镇化”，从中寻找经济升级的机遇。外界有一种期待是，新的小城镇建设能否减少政府通过垄断土地一级市场，固化自有投资能力，挤出民间资本的旧制度惯性。

　　地方政府性债务能否实现动态管理？

　　中国的地方性政府债务余额到底是多少？审计署、财政部、银监会都在监测统计，对其统计口径不尽相同，公布周期也差别很大，彰显出地方债务的复杂性。事实上，如果不能实现动态管理，几乎很难获得及时全口径的数据。

　　因此，本报记者接触的财政系统人士甚至担忧，地方债务问题被过度放大，成为做空中国经济的一项工具。

　　这一领域确实缺少动态数据去反映全局。审计署曾公布截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿。银监会主席尚福林在今年6月份披露，截至今年一季度底，地方融资平台的贷款余额为9.59万亿。

　　目前，主管这一领域的财政部方面尚未披露财政系统统计的具体债务数据。2012年9月，为加强地方性债务管理，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控，财政部下发《关于地方政府性债务管理系统推广运用的通知》(财预[2012]378号).

　　通知称，财政部于2011年4月完成了“地方政府性债务管理系统统计汇总子系统”开发工作并先行下发，2012年6月完成了系统其他功能的开发工作，该系统将于通知下发后免费提供给各地财政部门和债务单位使用。以此计算，系统运行至今将近一年。

　　据财政部预算司地方政府性债务管理处有关负责人向本报记者介绍，地方政府性债务管理系统是落实国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)精神的举措。

　　19号文认为地方融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，偿债风险加大，为加强对地方政府性债务的动态监测，该文将建立债务管理信息系统的工作交予财政部。

　　前述负责人介绍，地方政府性债务系统按照“纵向到底、横向到边”的方针建立覆盖全国：纵向到底是指系统贯通中央、省、市、县(区)、乡(镇)各级政府的财政部门；横向到边，是指系统贯通各级政府本级的政府部门、事业单位、融资平台等单位，数据最终汇总于财政部。

　　“乡镇的债务数据都有，一般乡镇的债务数据是由区县管理。”前述负责人说。本报记者采访显示，2012年下半年开始各省市区的基层政府开始下文要求学习操作或填报数据。但是，目前这一系统中实际数据的覆盖率尚不清楚。并且，由于数据层层上报，其准确性还无法与审计部门专项审计的结果相比，因此，系统中的数据尚未对外公开。

　　该系统分为网络版和单机版两种类型，其中网络版部署于财政内网，供各级财政部门，以及与财政内网有网络连接的各部门、各单位等使用；单机版供无法连接到财政内网的部门和单位等使用。财政系统内，对该系统的管理权限被赋予各级财政部门的预算处。

　　“报送规则是层级上报，逐级汇总。”前述负责人说。在地方政府性债务系统上线运行后，财政部网站上刊发了一篇未署名文章：《应进一步提高地方政府性债务管理系统数据质量》。

　　该文称，通过检查，地方政府债务管理系统数据质量存在三个方面的不足：一是统计口径不准确，二是统计数据不完整，三是数据不及时更新。文章指出部分融资平台公司采用理财产品、信托产品举借的债务和向其他企业的融资以及政府回购项目，并未在债务管理系统中反映。

　　该文也强调，为提高数据质量，要加强监督检查，重点将地方政府债务管理信息纳入财政、审计监督范围，及时纠正解决部分地方政府及其融资平台瞒报、漏报和错报债务信息的现象。

　　另据中标方北京用友政务软件公司向本报记者介绍，该系统以“项目”为主线，实现新增及存量政府性债务项目在计划申报、预算批复、举借登记、资金使用、还本付息、会计核算、绩效评价等各环节的全程管理。

　　该系统包括系统维护、基本信息、债务填报、债务审核、统计查询、风险预警、决策分析、数据传送等八大模块，具有债务管理、统计查询和数据分析等功能。因此，其已经呈现出多层级多部门数据共享的基础。国务院已经公开了房产等大量信息系统建设工作的改革时间表。

　　本报记者了解到，政府财务报告制度也是重要基础。政府财务报告制度不同于现行的预决算报告，类似于上市公司的财务报告，只不过信息披露的主体变成了政府。通常包括政府整体资产负债表、收入费用表等报表。而这一制度的建立则需要将行政单位会计记账基础由现行的现收现付制改为权责发生制。

　　今年5月，财政部国库司司长翟钢透露，2012年中国已有23个省份试编了政府综合财务报告。

　　目前，财政部各司局正在加速牵头办理的工作还包括：健全债权债务人对账机制，推进政府会计改革。财政部长楼继伟在讲话中提到了上述工作内容。副部长朱光耀7月也说，中国新一届政府当前非常重要的一项工作就是摸清地方融资平台的家底。

　　目前，以2012年12月发布的财预463号文为主的文件，主要是就政府公益性投资的融资通道进行限制。如何分类化解各个融资通道积累的债务，分地区引导资产项过度倚重土地等问题，则都需要有动态管理的数据基础。

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