以土地改革破题的新型城镇化，尚未开局就走进了尴尬。尽管政策明确，但法律框架难撼

　　文_本刊记者林默李聪编辑_吴金勇

　　【《中国企业家》】三个月来，在“新型城镇化”政策引导下，沿袭、演化了26年来的快速、野蛮的城镇化道路或许正在走向末路。

　　至2011年末，中国城镇化率已达到51.27%，城镇全部常住人口6.9亿，而十年前的这一数字仅为36.2%。快速提高城镇化率主要依赖政府“用低成本的土地扩大城市面积，用高杠杆的土地经济来聚集资金”。成绩是中国在历史上第一次实现了城里人数多于农村人数的格局，而负面影响是，土地资源快速消耗；农民整体利益没有得到保护。

　　1996年全国耕地面积约为19.5亿亩，至2011年全国耕地保有量已经下降为18.2亿亩；政府出让土地的价款中，给农民的征地补偿费曾一度低至仅占10%；2011年征地拆迁引发的群体性事件占到了当年群体性事件的50%。事实上，快速、野蛮的城镇化过程中隐含的令人心惊的数字还可以拉得更长。

　　这些负面影响的根源还是土地，这也就意味新型城镇化开局必然要撼动旧的土地利益格局。

　　真假农民利益

　　“1990年代初我们去湖南调研，亲眼目睹了一个农民被征地后获得的补偿款，仅仅够他买一张去广州打工的单程车票，真的是触目惊心。”一位供职国土资源部20余年的官员向《中国企业家》回忆，一边是一张火车票征来一块地；另一边则是不断刷出新高的土地拍卖价格，结果是年年盆满钵盈的地方政府收入。旧格局中，失地农民一向被认为最为弱势，也最难以被政策、法律公平对待。

　　弱势与不公的根源埋藏在最初的“顶层设计”中—1986年6月公布的《土地管理法》公布，开启了中国城镇化的道路。

　　依据现行《土地管理法》第43条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。简言之，建设城镇所需的农村建设用地必须先由国家征收然后才能开发使用。接下来的《土地管理法》第47条，则明确了征收农民土地补偿的上限总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

　　这两个条款确立了此前26年中国城镇化的基本游戏规则：“地从农民那征，钱从卖地中来。”土地一级市场只有政府一个卖家，且这位卖家的进货价“不能超过平均收成的30倍”。这两条法律如乌云盖顶，注定了中国农民在土地被征收后的微薄补偿。在中国从慢跑到狂奔的26年城镇化进程中，征地在旁观者眼中有时更像是一场赤裸裸的“掠夺”，而掠夺者的护身符正是《土地管理法》中的43条和47条。

　　2012年11月召开的“十八大”提出了“新型城镇化”政策，这就意味着党政国策今后会支持打破旧的城镇化模式和旧的土地供给模式。政策已然明朗，但土地格局能否破题还要等待全国人大的立法支持。

　　12月24日，《土地管理法修正案(草案)》提请全国人大常委会审议，草案删除了现行《土地管理法》第47条中关于“30倍补偿上限”的规定，以“公平补偿”原则替代之内容。言下之意，征收土地的补偿款中，要以市场价格或同类土地价格进行参照。

　　《土地管理法》实施26年后，按照市场价格“公平补偿”终于进入立法程序。删除补偿上限意味着农民补偿与土地财政间的利益蛋糕可以重新切分。中国城郊经济研究会名誉会长包永江甚至乐观地提出，如果征地补偿标准提高10倍，农民一亩地就能拿到几十万元补偿，这样农民可以“带资进城”，既能缩小城乡收入差距，又可加快城镇化进程。

　　然而四天之后，即12月28日，在2012年最后一次的全国人大常委会上，《土地管理法修正案(草案)》没能进入表决程序。

　　全国人大常委会法工委副主任阚珂在接受媒体采访时表示，常委会没有表决该草案的原因是，目前关于征地补偿标准的设定仍存在不同意见，这方面的标准要进一步细化。换言之，这种在补偿中“上不封顶”的立法方式在参会委员看来很值得商榷。

　　不同意删除47条补偿上限的还有国土部一些官员。“把另一个时空的问题，放到这个时空来对比，没有意义。低补偿那是过去。删除补偿上限会造成新的社会不公平。”一位国土资源部官员对本刊说，“你知道现在是多少价吗？我们补给农民的对价，有些已经达到了100万元/亩，(与此后的土地出让价格)完全倒挂。在这种情况下，那些所谓的专家还提出补偿标准涨十倍，这样的人是对社会的不负责任。”

　　说这些话时，这位官员手中还拿着一份财政部的统计数据。数据显示2011年国有土地使用权出让总收入为33100亿元，其中征地拆迁补偿等成本支出已经占了23000亿元。

　　从这组数据可以看出两方面问题：一、近期的征地补偿中，部分失地农民(尤以城郊农民为代表)得到的钱并不少；二、地方政府土地出让金大部分已经支付给了农民，如果加入后期土地整理和基础设施配套的投入，地方政府账上剩不下什么钱。

　　按国土资源部的逻辑，即使政府转手卖地获得的土地出让金再多，这钱也与农民无直接关系。因为农民的土地被征收后，地块能以高价出让，这也不是农民努力的结果，而是城镇化发展建设的结果。况且政府征地卖地获得的差价也没留在自己账上，也都投向了城市建设。“根本就谈不上重新划分利益的问题了。”国土部这位官员说。

　　面对官员的一连串吐槽，多年来批评现有土地制度的学者华生，罕见地力挺了国土部的逻辑。

　　在华生看来，政府也陷入了一个困境：因为政府的不透明，导致虽然近年来，政府迫于社会的压力不断提高征地补偿，但公众对于政府补偿的认识仍停留在“补偿费只占到卖地收入的10%”的层面，少有人注意到，城中村以及城郊的居民得到的补偿款已经很高，拿到高额补偿款的城郊农民，已经是与政府、房地产商共同“分赃”的角色。同样是因为政府的不透明，公众只看政府以6万元/亩的补偿价格征了地，转手又以单亩几十万元的价格卖地，都认为政府赚了很多钱。但没有人注意到政府投入的绿化带等公共基础设施，所以平均起来政府不仅没赚钱，还背了个包袱。

　　“如果在现在的补偿基础上，还要将补偿标准提高10倍，那拿什么搞基础设施建设呢？这说明原有的思路出了问题，土地财政的模式要重新考虑，否则走不出新型城镇化的道路来。”华生称。

　　原本想给农民提高征地补偿的立法初衷，在法律修订的前夜，被立法部门、政府部门和学者一一批驳。这一幕在《破产法》、《物权法》旷日持久的立法过程中都曾经上演。可与以往长线磨合的修法工作不同的是，这次《土地管理法》的修订，却是一次在本届人大卸任前，必须要完成的修法工作。

　　阚珂日前对外表态称，《土地管理法修正案(草案)》审议工作并未搁置，本届人大常委会任期至今年3月，因此在今年2月还有一次会议可以审议《土地管理法修正案(草案)》，甚至不排除期间会多召开一次常委会。

　　“目前得到的消息是，在《土地管理法修正案(草案)》第二次提交人大常委会审议前，为避免不必要的麻烦，可能不会再征求公众或学者的意见，而是直接由人大常委会通过二审稿。”一位接近立法工作的学者告诉《中国企业家》。

　　立法者脚步急促的原因，是因为《土地管理法》挡住了正在由国土资源部制定的《农村集体土地征收补偿条例》的前路，作为上位法的《土地管理法》的第47条规定成了下位法《农村集体土地征收补偿条例》的天花板。而这无疑与意在提高对农民补偿的《农村集体土地征收补偿条例》相违背。

　　“今年，中央政府即将换届，现任一些中央领导希望能在任期内出台《农村集体土地征收补偿条例》，这也是本次《土地管理法》的修订如此匆忙的原因。”上述接近立法工作的学者表示。

　　目前，立法纠缠尚无结果。但在长期关注《土地管理法》修订的学者眼中，农地补偿标准的高低、存废，都只是走不通的权宜之计、应景之作。因为既定地块补偿标准的升高，只能造富城郊农民。而真正需要分享城镇化收益的大群体—几亿从外地打工来的农民、中小城镇来的北漂，依然只能看着暴富的城郊农民，唱一曲江南style.

　　“关于补偿标准的争论，根本没有走出既有的思路限制。”华生在由发改委主办的崇礼城市论坛上称。

　　所谓“既有思路的限制”，指的是限定了“任何建设都必须在国有土地上进行”的《土地管理法》43条。而走出来的法门，就是让在土地问题上如此尴尬的政府，不再趟征地的浑水，放开集体建设用地的市场化流转。

　　钱与地

　　所有城镇化的制度设计都要回答两个问号—地从哪里来？钱从哪里来？

　　从国内现行土地制度来看，这两个问题的答案是：地从农民处征收来，钱靠卖地的收入。而学者恰恰希望引入另一个版本的答案，他们认为《土地管理法》的问题不是土地利益如何分的问题，而是由谁来主导分的问题。现在是代表国家的地方政府在主导，而学者们希望由拥有土地用益物权的农民来主导。

　　一位参加过《土地管理法》修订的专家告诉《中国企业家》，在修法启动时，曾经有学者向国务院提交过另一个版本的修订草案。

　　此版本《土地管理法》修订案中，征地范围被限制在基础性、公益性项目内；非农建设既可以使用国有土地，也可以使用集体建设用地。在这样“一个市场、两种产权”制度设计下，农民的集体建设用地使用权可以自由向商业资本转让，而无需再经征地环节。参与土地交易的三方从农民—政府—资本，简化成了农民—资本。

　　学院派关于立法的提法很客气—按照十七届三中全会的精神，建立城乡统一建设用地市场，但潜台词却锋芒毕露。农村集体建设用地进入市场化流转，就意味着政府退出经营土地的权利。通过设立土地上财产税、土地交易增值税等财税制度改革，让地方政府从存量土地、土地交易中获取稳定的税源。地方政府就要从运行了近20年的土地财政中退出，转向税收财政的模式。

　　学者们对自己的建议很满意，因为这并不是他们搭起的空中楼阁。因为年纳税额超过3亿元的北京郑各庄、让广东城市建设水平整体飞跃的三旧改造，都是在现有法律框架之外，走上了农村集体建设用地市场化流转的道路。郑各庄与广东“非法”承认农民土地财产权利的动作，刺激了大量闲置集体建设用地整理与盘活。整理出的建设用地剥离了土地财政环节，直接由农民以相对低廉的价格出面向工商资本流转，进而带动产业升级换代，而从中取得的税收也可以让财政收入有了着落。

　　“这叫做在人民财富的增长中涵养政府的税源和收入。城镇化地从哪里来？钱从哪里来？人向哪里去？这些问题都已经得到了很好的解答。”原国土资源部土地规划院院长、现中国土地学会副理事长黄小虎告诉《中国企业家》。

　　可是，学院派这一版本的《土地管理法》，由于在讨论过程中遭遇了来自地方政府、用地大户等各方力量的极大阻力，最终被迫搁浅。学者从官方得到的解释是：土地制度的变革要涉及财税制度、投资制度等方方面面的变革，时机与条件都不成熟。

　　而黄小虎并不认同这一解释。在他看来，土地改革不仅已经成熟了，而且不宜再拖。各部门的相互掣肘，只会让改革停滞不前。土地改革应率先启动，从而倒逼财税体制、投资体制、干部考核管理体制、区域发展战略规划等配套制度破冰。

　　“所谓改革进入了深水区，就是所有部门的改革都面临着这个领域，一动其它领域就要连动的情况，如果大家都以此为理由选择原地静止，那么发展方式的转变就永远都实现不了。”黄小虎称。

　　学者们情绪激昂良久，而前文中提及的国土资源部官员再度出场，他明确宣读了对学院派立法的三点担忧。首先，关于土地转型，要毕其功于一役就能解决的想法这太幼稚了。其次，学院派的模式只在想象或者在设计中，既没成熟运用，也不存在成熟试点。而现有的土地模式却取得了“巨大成功”，对城镇化过程进行了巨大推动，不能被想象中的模式轻易替代。第三，期待以税收收入来替代土地财政模式，是拔苗助长或者急功近利。

　　被动改良之路

　　新型城镇化尚未开局已经走进尴尬，尽管政策明确，但法律框架难动。《土地管理法》第47、43条，先后陷入了争论。新型土地供给方式的产生尚且路漫漫其修远兮。如同所有社会变革一样，行至僵局时都会出现一个新的角色—改良者。

　　据悉，一份由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十几个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》将于今年3月全国两会前后对外颁布。该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。如箭在弦，这些宏大建设项目显然不会等到立法争议结束时再动工。

　　而在早于全国两会召开的地方两会上，“新型城镇化”已被列为今年各地拉动经济的重中之重。顶层设计纠缠不清时，各地、各部门的改良创新层出不穷，他们的身上常有一个共性，从不像革命派或者保守派一样去讨论当下由谁来切蛋糕或者如何重分蛋糕的问题，而是在旧模式下，先将蛋糕做大然后再分。

　　近年来一直在从事城镇化投资的国家开发银行金融公司(国开金融)，是改良派的典型代表之一。此前的三年中，国开金融一直在替代政府出演征地补偿及城镇化建设的角色。

　　国开金融看清了城镇化中的各方诉求，农民想要更好的补偿、有保障的生活；地方政府则不愿失去土地财政。于是国开金融抛出了解决方案—由国开金融出资并掌舵城镇化项目，通过前期投入及拉长土地出让周期的方式，将城镇化的利润雪球滚大。这样不仅农民和政府都可以拿到想要的份额，作为改良者的国开金融亦可以切走一块甜美的利润蛋糕。

　　“我们去各地考察项目，都给地方政府讲一个道理—如果着急把地一块一块卖掉了，其实卖掉的话也很便宜，地方政府也分享不到土地增值的收益。由国开金融和地方政府建立合作关系，一起打造这个区域，不仅保证了城市建设，最后通过土地增值，地方政府得到的收益远远超过眼下卖地得到的收益，所以地方政府也很欢迎这种模式。”国开城镇发展基金规划合作部总经理李东明告诉《中国企业家》。

　　在刚刚过去的2012年，国开行的贷款总规模超过了7万亿，其中的50%都以基础设施、道路桥梁、棚户区改造、老工业区改造的方式投向了城镇化。这部分投向城镇化的贷款，大多与国开金融的城镇化直投业务紧密相关。

　　位于成都市东南角的龙泉驿区，就有国开金融开发的占地8000亩的城乡统筹项目。

　　这一项目开发的前奏，虽然依旧是由政府出面向龙泉驿区的50万农民征地，但向50万当地农民补偿的对价却由国开金融打包推出—为农民买断社保、医保(平均每人成本20万元)；提供由绿城建筑的安置房；新小区的底商进行商业综合运营，而每个农民在该运营公司都享有股权；整理出的8000亩耕地上成立一家农业公司，吸收农民就业。

　　这其中一个颇带有国开金融气势的细节是，为了项目顺利推进，它还略显奢侈地包了一架飞机，以便带领被征地农民去看绿城在其它地区的保障房。

　　丰厚的条件让征地工作进行得相对顺利，在将农民们送上楼之后，国开金融开始了对此前农民零散建设用地的整理复耕，得到了8000亩的耕地。根据土地增减挂钩制度，在龙泉驿区整理出8000亩耕地的国开金融，在成都的其它区域得到了另外一块拟用于城镇建设的8000亩土地。而其围绕着这块建设用地商业运作旋即开始。

　　和谐理顺了各方关系的国开金融，只能算是原有的土地体制框架下一个优雅的玩家—因为国开金融与地方政府主要的收益来源，依然是区域内土地价值的增值，而增值的土地权利，依然要从农民手里征收。

　　但这似乎是眼下最可行的一条道路，对农民的补偿无需再必然限制到某一标准下，改良者作用在于替政府完成了妥善安置、补偿农民的工作；而是转由商业资本与农民进行博弈。当地政府虽然依然享受着土地增值的收益，但其示于公众面前的形象已回归到一个管理者的位置上—工作仅限于确立城市开发的规划、协助资本一方与农户谈判、监督城镇化开发的质量。

　　从另外一个角度观察，在国开金融设计的商业模式中，是否向农民征地，对龙泉驿城镇化项目开发运行也并无实质性的影响。如果当时8000亩建设用地可以由农民直接向国开金融流转，那么50万农民即可以这部分土地权利入股新地块的开发。换言之，当地政府在这一项目中持有的股权，转由农民持有。而与龙泉驿有关的一切城镇化开发，依然可以按原计划进行。当有足够多类似于国开金融的改良者进入市场时，这个商业模式几乎可以无障碍过渡到“土地改革后农村集体建设用地流转的模式”。而眼下，也正有越来越多的商业机构、国有投资企业，试图从事与国开金融类似的城镇化投资。

　　改革者想将危楼推倒重建，管理者在质疑改革者的建筑方案，租用着包机出场的改良者在忙碌地添砖加瓦，希望原有的城堡固若金汤。前路究竟会通向土地变革的开局还是末局？这里又将会是欢城还是废墟？