城乡之间，人的生活是否随着行政区划的变化而变化？

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　　近日，南都记者获悉，国家发改委酝酿的城镇化改革方案称，将推进行政区划创新，改革设市模式，启动设市工作。这意味着，曾在1997年被国务院叫停的“县改市”将重启，今后在设市模式、设市标准上将会作进一步改革。有公开资料显示，目前全国酝酿“撤县设市”的县已达上百个。

　　“县改市”在1997年被叫停后，“县(市)改区”的数量开始激增。南都记者根据民政部区划地名司的官方数据统计表明，从19 9 7年底至今的15年时间，县(市)改为市辖区的共有15 8个，其中，县改区7 1个，县级市改区的87个。

　　记者发现，2009年省直管县财政推开，一些地级市为避免所辖的县和县级市今后可能脱离其管辖，大力推行“县(市)改区”，进行权力“上收”。专家指出，中央推行的省直管县与地级市加固权力之间，存在利益博弈；目前城市行政区划设置和布局亟待规范，不能让地方有政策的空子可钻。

　　“县改市”井喷时“县(市)改区”较少

　　1983年，我国出现4例县“改区”：内蒙古赤峰县改为赤峰市郊区，山东福山县、潍县、济宁县分别改为烟台市福山区、潍坊市寒亭区、济宁市市郊区。这一年也在进行新中国成立以来规模最大的“县改市”，当年有31个县改为县级市，还新设了7个县级市。我国县改市井喷期在1994年-1996年，共有95个县改市和1个新设县级市。

　　湖南一县委书记表示，县主要是农业地区，很多基础设施建设、规划等都围绕农业进行；而市则以非农为主，其用地规模、城市基础设施等是按工业化和城市化建设的需要进行规划。在配套政策和规划上，各级政府对市的城建方面支持多，而对县主要是围绕农业、扶贫等工作。

　　中国社科院研究员牛凤瑞表示，撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。

　　湖北大冶市一官员称，虽然行政级别一样，但县级市对企业的吸引比县大得多，“人家一听你是市的官员，会认为市的经济实力比县强得多”。大冶在1994年县改市后，在争取优惠政策、试点方面，上级部门会予以优先考虑。在规划和城建方面，也会站在更高起点，很多规划更容易获得上级主管部门批准。

　　县改市一度引起盲目跟风，造成一些县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调等假性城市化问题。1997年县改市被国务院叫停。

　　县改市冻结后“县(市)改区”提速

　　牛凤瑞向南都介绍，1997年后，我国城市化进入快速发展阶段，加上“县改市”被冻结，却未明确县改区的标准，有些发达地区就进行撤县建区、撤市建区。因为政策约束较少，或者有空子可钻，不可避免地出盲目改区现象，“有些地方搞县(市)改区，目的是为了经济数据好看”。

　　南都记者根据民政部区划地名司的官方数据统计表明，从1997年底至今的15年时间，县(市)改为市辖区的共有158个，其中，县改区71个，县级市改区的87个，均占改革开放30多年来总数绝大部分。

　　牛凤瑞说，改革开放初期，县改区主要集中在特大城市近郊县，“县改区”便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射，也拓展了特大城市的发展空间，对推动中国城市化和经济社会发展具有很大积极意义。

　　县改区后，该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳入整个城市进行通盘考虑，政府的公共服务水平也将从过去县级水平提高到地级市级水平。福利待遇水平也会参照地级市的标准。牛凤瑞认为，“县改区”对一些落后偏远的县很有吸引力。

　　“省直管县财政”又一次推动“县改区”

　　进入新世纪以后，县改区一度停滞。如2005年至2009年，只有8个“县(市)改区”。情况发生逆转是在2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出，到2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

　　有专家分析，“省直管县财政”不再经过地级市，地级市难以再“雁过拔毛”，地级市政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县(市)脱离自己管辖，因而加快了县(市)改区步伐。从2010年底至今，已经有19个“县(市)改区”，其中，“县改区”有14个。

　　记者据公开资料统计，目前有云南等8省(自治区)的28个县都在为“县改区”而努力。

　　江西去年曾发文，仅设一个建制区的城市可根据需要，通过撤县(市)设区，增加建制区数量。

　　“县(市)改区”是地级市权力“上收”？

　　“县改市是县的冲动，县改区则是(地级)市的冲动。”湖南一刚卸任的县委书记对南都记者说，有些地方政府热衷于县改区，主要是因为县和县级市有完整而独立的行政管理职能，如财政、人事、规划等独立的决策权限。而行政级别与县(县级市)相同的市辖区的行政管理职能不完整，只能依附于地级市，其财政、人事、规划等都由地级市来决策。如，县(市)有实行独立决策的局，而区则只有分局等派出机构。

　　民政部区划地名研究所原副所长浦善新认为，县(市)改区是地方政府权力关系的一次调整，将县、县级市的权力都“上收”到了地级市政府。

　　一名不愿透露姓名的专家表示，县改区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，县里实际上是不愿意的。地级市成为县(市)改区的主要推动者。

　　中央党校教授周天勇认为，从具体情况看，一些在空间、交通、经济上与地级市联系十分密切的县和(市)改为市辖区是合理的，而将一些与地级市空间离得远、经济关联度不大的县(市)改为市辖区则显得牵强。

　　牛凤瑞认为，县这一级扩大自主权，便于协调各个乡镇的关系，但作为地级市来说，它本身的发展处于“饥饿期”，如果地级市掌控全市范围内整合资源的权力，那么它会把更多资源聚集市区，对于各县的发展弊大于利。

　　近年来，我国多个地方出现当地群众不满县(市)改区的事件发生，如浙江黄岩1989年撤县设市，随后跻入全国百强县(市)，在1994年撤市设区，引发当地人大代表“罢会、罢官、罢选”风波。湖北大冶曾在1994年撤县建市，2005年，当地群众不满“撤市改区”，引发冲击地级市党政机关的群体事件而作罢。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心研究员易鹏接受南都记者采访时表示，每一个县或者地级市有这个“冲动”很正常，但审批却不能冲动，要严格把关，有序推进，这个原则要坚持，“让地方政府想冲动也冲动不起来。”

　　县(市)改区是抵抗中央“省管县”改革？

　　国家行政学院教授汪玉凯分析，2009年省直管县财政，是为今后实施行政上的“省直管县”做准备。

　　南京大学城市科学研究院副院长胡小武认为，地级市加快了撤县(市)改区，不排除一些地级市担心所辖的县(市)脱离管辖。县(市)改区与中央要推行的省直管县会产生冲突，都涉及到管理权转移问题。他同时认为，省直管县和县市改区都在国务院审批权限之内，会得到调和。

　　周天勇建议，在省直管县财政体制改革过程中，县(市)改区应先暂停。

　　牛凤瑞并不认为推行省直管县“完美无缺”，要慎之又慎，如果直属单位越多，本部的队伍就越庞大，最后会削弱行政效率，“有的省有一百多个县，如果省政府直接管各个县，管理效率必定下降，势必加大省级的行政成本，机构设置可能会更加臃肿”。

　　新城镇化方案或将规范“县-市-区”变脸

　　近日，南都记者获悉，国家发改委正酝酿我国城镇化改革方案，准备上报国务院批准。方案中提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。改革设市模式，启动设市工作。以建成区常住人口为标准，完善设市标准、创新设市模式，适度增加中小城市数量；完善行政管理体制，改变行政等级配置公共资源的管理体制，科学设置城镇政府职责和机构人员编制。

　　这意味着，曾在1997年被国务院叫停的“县改市”将重启。其实，“县改市”解封的信号在2010年初已经传出：国家发改委的官员在全国人大常委会上表示，将积极研究完善设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。

　　牛凤瑞认为，“县改市”被叫停后，许多地方钻政策的空子，掀起了“县(市)改区”的热潮。他认为，我们目前城市行政区划设置和布局亟待规范。因此，改方案是否能够规范目前的“县改市”和“县(市)改区”，外界充满了期待。

　　易鹏建议，为了避免各地盲目“县(市)改区”，建议国务院要建立一个严格的指标标准，对适宜“县改区”的县(市)，且对本身的经济发展有利的就可以改，“县(市)改区”因地制宜，严格标准。（南方都市报 王卫国）