深圳的“居站分设”(将行政事务从居委会中剥离出来，分别设置社区工作站和居委会)在国内是一个特例，但也值得详细分析一番。尤其是它涉及到社区要不要“去行政化”的问题。

　　2004年12月，深圳市委市政府召开全市社区工作会议，明确提出设立“社区工作站”，实行社区工作站与居委会分设的社区治理模式。随后的3年间，全市基本实现一居委会一社区工作站。当时配套出台的《深圳市社区建设工作试行办法》规定：“社区工作站是政府在社区设立的工作平台，其主要职责是承接从居委会剥离出来的行政管理事务；而居委会则主要从事居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的工作，凸显其作为居民自治组织的职能”。

　　现在看来，当时的居站分设，其中最为关键的一个问题没有清晰梳理：那就是，当时社区事务的详细分类、定位和对应的资源支撑分析。原由社区党委、居委会承担的140项左右的社区事务中，有哪些项是必须划转到社区工作站的？有哪些项是必须留在自治的居委会的？有哪些是虽属公共管理和服务项目，但却适宜于采取由政府购买服务的方式实现、因而是可以由居委会继续承担或管理的？以前这些项目全部由政府提供资源支撑，现在分割后，政府是继续支撑，但换一种供应方式，还是另开支撑渠道？

　　这个问题没有厘清，就匆忙分设居站，结果是，绝大部分的事务都被当作了公共管理事务，就都划到了社区工作站，留给居委会做的事寥寥无几；更要命的是，既然居委会要自治，政府资源就不再支持你了，钱都跟着到社区工作站那边去了。居委会只能变成一个空壳，那么它对居民还有多大吸引力，当然就无法推动。结果是，这个空壳也只好眼巴巴地跟到那边去，于是就变成了“三合一”。于是才有了，最近几年民间呼声极高的要求撤销社区工作站以还权于民、推进居民自治的问题。

　　与深圳不同，上海、北京等地是保留居委会的行政化，但另设社区工作站或社区服务站，主要承担社区服务的职能，说白了，以前主要做管控，现在做增量的社区服务，于是乎就增加一个平台，而已。还有的地方比如南京、青岛，则搞了“一居两站”(居委会，下设社区工作站和社区服务站，前者主打政务，后者主打服务).

　　万变不离其宗，问题的关键是：要社区“去行政化”，很难；要社区居民自治，更难。

　　因此，我们需要辩证的问题是：在宪法规定的“基层民主自治制度”和《居委会组织法》之下，社区的行政化是否是不应该的？

　　从法理上来说，民主自治是居民的宪定权利，不容侵犯。党政体系应该创造一切条件促进社区居民自治。这是毋庸置疑的原则。

　　但是照顾到居委会长期行政化的现实，我们需要思考两个问题：其一，是否行政链条确有需要及于最底层的社区？其二，如果要“去行政化”，它应该是一个渐进的过程还是需要当机立断？

　　就第一个问题来说，它事实上启发我们把居委会自治和社区的行政职能存在分割成两个完全不同的事情来看待。一个是居民自治的宪定事务问题，它如何能够实现；另一个是行政管理体系自己的问题，即它的体系链条如何设置，是否应该及于最基层的社区居民？这样一分割，我们就看明白了：其实答案都是肯定的。

　　这样，我们把居民自治问题放一边，专门来分析行政链条问题。于是就出现了本专栏之前连续四篇(之13-16:《三个执行层级叠加无法有效服务居民》、《街道办的“衙门化”》、《街道办的“去衙门化”》、《一级政府两(三)级管理？》)讨论过的问题：如何缩短行政管理及服务的链条？

　　单就这问题而言，就演变成了一个城市治理体系内，除了决策层的市政府之外，执行和服务层需要设几个层次的问题。当然之前我们已论述了，求解这个问题，不能从现状出发，而只能从目标出发：层级当然是越少、越扁平化越好，最多不要超过2个执行层级；至于一个城市内每一层级设置多少个是合理的，则主要依据于它的管理和服务半径。

　　好了，结论就十分清晰了：政府要向居民提供公共服务，当然其行政服务链条要及于居民、最大限度地方便居民，同时要确保最低的成本、最高的效率。至于它的最底一层，依据怎样的规模(面积和人口)来设置，则是一个行政管理学的技术问题。

　　这样理清之后，我们就明白了，之所以居委会去行政化问题、居站分设问题，一直纠缠不清，问题的关键在于，在最底层的政府设置，非要和居民自治的单元搅在一起、非要相对应，一个居委会一个社区工作站，于是就弄成了一个“政自不分”的葫芦案。

　　所以我们不是要解决一个问题，而是要解决两个可以说完全不相干的问题：一个是政府在最基层的公共服务问题，一个是社区居民自治问题。

　　当然，你要说完全不相干也不是事实，因为确有许多政府服务是可以通过向居委会及社区社会组织、向其它社区服务机构采购来实现的。但那是两辆车之间的关系问题，而不是一辆拖挂车的问题。

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