7月24日，国家审计署发布6月份重大政策跟踪审计结果公告，其列出的问题清单显示，在铁路建设项目变更设计环节，审计抽查的172个I类变更设计中，有142个批复时间超过30个工作日，涉及投资28.82亿元。其中，109个项目的完工时间早于批复时间。

　　两年新建铁路才130条，却有172个项目需要变更设计，近日，审计署的一份报告揭开了铁路建设中暗藏的玄机。

　　7月24日，国家审计署发布6月份重大政策跟踪审计结果公告，其列出的问题清单显示，在铁路建设项目变更设计环节，审计抽查的172个I类变更设计中，有142个批复时间超过30个工作日，涉及投资28.82亿元。其中，109个项目的完工时间早于批复时间。

　　为什么有这么多线路需要变更规划？

　　“在2011年以前，几乎所有的在建铁路都会变更规划。有的是因为要增加火车站，有的是增加投资，有的是希望提高技术标准，比如原来设计时速250km/h的，希望提到300km/h。”一位接近铁总的内部人士告诉《华夏时报》记者， 变更规划的便利给了地方政府更多的博弈时间。

　　如今，尽管铁道部已经分割成了铁路总公司和国家铁路局，但从国家审计署的审计结果来看，似乎一切都未曾改变。

　　变更热潮

　　“172个项目变更，不代表172条线路都有变更，有些线路会变更很多项目。比如新增加火车站，就涉及到更改规划和增加投资两项。”上述内部人士表示。

　　而所有的增项几乎都是相辅相成的。以最受瞩目的京沪高铁为例，2008年开工建设之时，规划显示，其中有两个越行站点，一个是山东滕州，另一个是安徽定远。

　　越行站属于列车调度车站，并不经办客货运业务。越行站只有象征意义，来来往往的高速列车穿城而过，却根本不停，这对地方经济几乎没有实际的拉动作用。

　　然而，建设已经开始，滕州站和定远站却先后由越行站提升为客运站，这其中必然有很多博弈。一位滕州市委领导在接受媒体采访时曾表示，滕州主动“扩容”城市，让过境省道和高速迁移，为高铁提供了更大的市场空间。

　　而值得注意的是，滕州和定远都是县级市，管辖他们的城市也在京沪高铁上设了站。行政上，滕州由山东省枣庄市管辖，而京沪高铁上也设立了枣庄站；定远由滁州管辖，滁州站也在京沪高铁上。

　　与增设客运站相对应的是，京沪高铁最初的可研报告显示总投资1600亿元，2008年1月京沪高铁动工之后，投资不断增加，最后总投资达到2209亿元，其中征地就比预期多花了200亿元。

　　而这种案例在铁路建设中比比皆是。2011年，贵广铁路穿越黎平侗乡风景区时线路位移增加了路基和桥梁工程，同时工程变更前后敏感点及噪声防治措施也相应变化调整。

　　按照正常程序，需要国家和省审批的基本建设项目，必须经过五道审批手续，即：项目建议书、可行性研究报告(含招标方案)、初步设计、年度投资计划和开工报告，这五道手续均需要报省发改委或由省发改委审核后转报国家发改委审批。不过，更改设计的程序就相对简单得多。项目部将需要变更的部分报告建设指挥部或设计单位，之后上报铁路局或筹备组，由铁道部工程设计鉴定中心审批之后，交给建设部和计划部会签，之后就能批复至项目部，全程没有踏出铁路系统。

　　“更改设计是铁路建设的潜规则之一，正是因为更改设计并不太难，所以地方政府才有努力的空间，才会密集拜会铁总、发改委。”上述接近铁总的内部人士告诉《华夏时报》记者。

　　审批之困

　　铁路建设项目一般都是投资巨大的大项目，变更设计也不是小事，有这么多项目需要变更，铁总批复不及时，也是情有可原。

　　事实上，2012年11月起实施的《铁路建设项目变更设计管理办法》，就是由于批复不及时才正式颁布的。该办法规定，I类变更设计一般在30个工作日内完成批复，需要补充材料的，在资料补充后20个工作日内另行批复。

　　不过，在责任追究部分，对于没有按规定时间完成批复的，缺少追究责任的相关规定，缺少约束力。

　　审计署此次审计发现，由于变更设计批复不及时，对部分项目建设进度和投资控制造成不利影响。如兰渝铁路桃树坪隧道I类变更设计2013年3月上报后，中国铁路总公司至今未正式批复，该隧道应于2010年完工，但目前仍在建设中，施工单位垫资、欠款达4.63亿元。

　　“未批先建，这样的程序首先是不合理的。而且如果审批中发现有欠缺需要调整时，已经注资开工的项目会产生麻烦。”有专家表示，这样盲目建设，可能导致质量问题的产生。

　　事实上，2014年11月4日，上述兰渝铁路桃树坪隧道发生斜井塌方，造成至少1名人员身亡。该隧道2012年也曾经发生流沙坍塌事故，导致5名作业人员被困。

　　“铁路建设确有特殊之处，边批边建也是不得已的选择。”宁波市铁路建设指挥部原副主任胡玉明表示。中国的铁路建设正处于发展快速的状态中，因为铁路项目的审批环节复杂、时间较长，为了赶工期，一些铁路项目还未拿到审批、开工等手续就直接进入施工状态。在此前相当长的时间内，国家重点项目中违规边批边建的情况占有相当大的比例。

　　而事实上，此前原铁道部要求各地铁路局从运营到施工各个细节入手，加强施工管理，再度重申严格施工审批环节。原铁道部要求，各施工单位要严格按照审定的方案和批准的封锁计划组织施工，做好施工前、施工中、施工后各个环节的安全防护。设备管理部门对营业线施工要实行全过程监督，发现问题要立即处理。这种态度被认为是铁路施工行业告别项目盲目上马、未审先建的先兆。

　　“铁路系统过去长期基本上封闭运行，很多行业内幕外界一般不知道。如果这次不是审计报告列出问题清单，公众也不知道铁总存在审批问题。可见，一旦缺少外部监督，某些行业在封闭状态下的监管就会懈怠。”上述业内人士表示。

　　事实上，在批复没到位的情况下，还是有109个项目按时完工了，变更计划的批复被无视了，所谓的审批似乎可有可无。

　　2013年3月，根据《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》，铁道部实行铁路政企分开，改革后，行政审批职能划归交通运输部、国家铁路局，中国铁路总公司承担铁道部的企业职责。

　　不过，副部级的国家铁路局，在审批方面，始终不如铁总忙碌。业内人士认为，审计结果首先暴露出铁路体制改革仍未完成，应该重新梳理铁总审批事项，把不合理审批事项取消，也要对不按规定时间完成审批的有关责任人进行问责。同时，需要继续深化铁路改革，去掉“铁总”身上的“机关病”。

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