党的十八届三中全会明确提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”中央农村工作会议也强调，“依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利”。整体上看，我国经济社会发展中的核心问题是“三农”问题，“三农”问题的核心是农村土地问题。而从某种程度上讲，我国农村土地问题的核心是土地增值收益的分配问题，即利益分配问题。

　　一、我国农村土地增值收益分配的两个特点

　　运用《中国国土资源年鉴》、《土地市场动态监测监管系统》、中房指数网中的商品房销售价格等统计年鉴或网站的数据，笔者分别对我国农村土地增值收益的分配格局进行了实证研究，得出其分配结果具有以下两个特点：

　　一是在三大土地增值环节中，农民(集体)得到的土地增值份额最少。通过选取2013年北京、天津、上海、河北、湖南、贵州等23个省(市、自治区)的相关数据进行核算，发现在土地增值收益环节中，开发商所得到的土地增值最多，政府次之，农民最少，分配比例整体呈现集体—政府—开发商递增的特征。值得指出的是，近年来，由于各个地区的商品房都呈现出过快上涨的趋势，即使在扣除房地产开发过程中的建筑安装成本、相关税费和其他费用的基础之上，房地产开发商所获得的土地增值可能比上述结果的分配比例更高。

　　二是农村集体土地增值收益分配在各省、区、市呈现出较为明显的差异。在农村土地增值收益的分配中，呈现出另一个比较显著的特征是：农民、政府、开发商这三大利益主体，所获得的增值绝对值较高的地区，主要集中在我国的沿海东部地区，比如上海、广东、江苏等地。相反，土地增值绝对值水平较低的省、区、市则主要位于中部、西部地区。这种分配格局的特点也表明，土地收益分配表现出“经济发展水平越高，土地增值则越高”的区域性分配格局特点。

　　二、构建“按权能分配”的农村土地增值收益分配格局

　　实际上，土地产权制度的改革不在于实行哪种所有制，而在于一种既定的所有制下，各个产权主体依据各自的产权权能获得相应的权益和利益，这是解决我国农村土地问题的根本所在，这即为笔者首次提出的“按权能分配”的核心思想。“按权能分配”的基本要义是：在国民收入的分配中，各个产权权能主体以各自的权能获得国民收入的分配形式。依据“按权能分配”理论，构建农村土地增值收益分配长效机制，需要从以下几个方面着力：

　　第一，构建“三权分离”的土地产权权能制度框架。关于土地产权改革问题，目前理论界大致提出了四种不同的改革思路：土地国有化、土地私有化、土地集体所有、土地多重所有。笔者认为，土地产权制度的改革关键不在于所有制形式，而在于一种既定的所有制下，各个产权权能主体能够获得土地增值收益的相应权益和利益。要实现“按权能分配”的土地增值收益分配形式，将经营权从目前的土地承包经营权中分离出来，构建土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的土地产权权能制度框架，是有效地解决我国农村土地增值收益分配的重要前提条件。

　　第二，建立城乡统一的经营性建设用地市场。建立城乡统一的建设用地市场，扩大权能是基础，征地改革是关键，城乡统一是方向。一是要加快建立农村集体经营性建设用地流转制度。将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易，使农民和集体经济组织能够直接成为参与土地市场交易的利益主体。二是要大力培育和发展中介服务机构。加快扶持城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、土地等级代理、地价评估、纠纷仲裁等中介服务机构的发展。三是要设计科学合理的农村经营性建设用地流转程序。可规定农村集体土地的流转应经过村民会议讨论同意，并在依法成立的城乡统一的经营性建设用地市场上以公开招标，通过拍卖、挂牌和上网竞价等方式公开进行。

　　第三，完善农民参与土地增值收益的多元途径。在我国目前的农村土地增值收益分配机制中，可重点推广入股、抵押、租赁等三种形式，其他如转包、置换、反租倒包等形式可在实践中逐步总结完善。一是入股，通过土地入股分红，建立吸引土地入股参与产业经营的利益激励机制和收益增长机制。二是抵押，按照土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的制度框架，将经营权从承包权中分离出来，就能够使农民的经营权获得担保抵押的功能。三是租赁，土地能够实现租赁，土地增值收益分配依据“按权能分配”的分配形式，能很好地理顺农民、集体、政府和开发商等利益主体之间的分配关系。

　　第四，以税费为杠杆调节土地增值收益二次分配。我国有关农村土地的税收主要包括耕地占用税和耕地开垦费等税费种类。依据“按权能分配”理论，国家既不占有农村集体土地的所有权，也不占有农村集体土地的承包权和经营权，政府不应参与农村土地增值收益一次分配，政府只有在城市一级土地市场上，才依据城镇土地的所有权获得垄断地租和土地出让金。但国家作为公共服务产品的供给者，需要对农村的基础设施、社会保障等公共服务提供大量支出，故代表国家的地方政府就以税费等形式参与农村土地增值收益的二次分配。

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