继7月底国务院常务会议部署推进城市地下综合管廊建设之后，8月10日，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(下称《意见》)正式公开，这份3000余字的《意见》或将带动万亿级投资的地下综合管廊建设推向高潮，同时有望结束各大管线公司分割自治的局面。

　　随着地下管廊建设上升为国家战略，城市“看海”、“蜘蛛网”、“马路拉链”等现象或成为历史。

　　继7月底国务院常务会议部署推进城市地下综合管廊建设之后，8月10日，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(下称《意见》)正式公开，这份3000余字的《意见》或将带动万亿级投资的地下综合管廊建设推向高潮，同时有望结束各大管线公司分割自治的局面。

　　北京国兴合众合咨询事务所执行合伙人李尚静接受《华夏时报》记者采访时表示，管线公司背后存在着利益博弈，现在城市管廊建设一方面在行政上强制企业入廊，另一方面在商业上邀请入廊单位分摊或出资建设管廊，以此来平衡利益格局。

　　每年拉动万亿投资

　　今年入汛以来，我国多地遭暴雨频袭，“逢雨看海”已成为大多数城市的通病。由于我国地下基础设施建设滞后于地面城市建设，“城市内涝”、“马路拉链”、“蜘蛛网”等问题屡见不鲜，这些都与管廊建设有关。

　　目前，城市的管线主要涵盖供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业八大类管线，而地下综合管廊则是要将这些分散在地上地下的管线全部融入到地下综合管廊中，形成一条各类管线的地下“高速公路”。

　　推进地下综合管廊建设，除了解决城市内涝、反复开挖路面、架空线网密集等问题外，在经济下行压力不减的情况下，还有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

　　大岳咨询公司总经理金永祥对《华夏时报》记者说：“地下管廊建设是个很有潜力的投资机会，这不仅是稳增长的重要手段，也是城市发展的需要。”

　　今年4月， 住建部部长陈政高在全国城市地下综合管廊规划建设培训班上称，以每年建设8000公里管廊和每公里管廊造价1.2亿元估算，地下综合管廊每年能带动1万亿元的投资。

　　地下综合管廊市场空间巨大，而且经济效应较大，横琴新区地下管廊经常被拿来作为一个典型案例。

　　2009年8月14日，国务院正式批复《横琴总体发展规划》，横琴新区开发上升为国家战略，当地财政收入只有约4000万元的经济基础，地方决定开展投资约20亿元的综合管廊项目建设。最终，横琴新区不仅消除了“拉链路”、“蜘蛛网”现象，同时也为城市地下空间开发利用提供了基础，提升了土地价值，也节约了土地资源。

　　横琴新区管委会公共建设局负责人刘勇介绍：“总投资近22亿元、全长33.4公里的珠海横琴综合管廊建成了，而今横琴因建设地下管廊产生的直接经济效益就超过80亿元。”

　　现有利益格局或打破

　　业内人士认为，这次《意见》最大的亮点在于明确入廊要求：“城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。”

　　目前，地下管廊分为廊体和管线两部分，而管线部分则主要掌握在各大管线公司手里。由于体制分割，不同的管线牵扯到的利益主体不同，这也是导致城市建设中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。李尚静说，原有的管线采用直埋方式，管线单位都有自己的施工部门和养护部门，在单次工程投入上要比地下管廊一次性分摊要少很多。

　　金永祥认为：“管线公司是既得利益者，入不入管廊是企业自己的事，这次《意见》等于打破了这种既得利益的格局，强调必须入管廊，因为你不入廊你的管线就没处安放。”

　　《意见》还明确提到三不原则：“在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。”这也将进一步堵住管线公司自行铺线，明确了建设需要“通盘考虑”，不能“各自为政”。

　　PPP成管廊建设主导

　　打破当前的管廊建设模式，不仅需要协调各方利益关系，而且还涉及资金的问题。

　　在国务院常务会议上，国务院总理李克强表示，要在城市地下综合管廊建设中开展政府和社会资本合作(PPP)模式，要关注这一模式的回报率。“这么大的城市总量，不可能完全依靠财政进行大规模的基础设施建设，还要采取综合的商业运作方式。”李克强说。

　　可见，PPP将是地下综合管廊建设主要推广模式，也是主流投融资渠道之一。

　　此次《意见》中也提出，“鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理”，同时鼓励入廊管线单位优先共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。

　　金永祥认为，《意见》已经给出了解决方案，“要用PPP建设管廊，必须要对现有制度框架形成突破，对于管廊建设实施PPP模式需要体制和机制的建设。”

　　今年4月，财政部公示2015年地下综合管廊试点城市名单，并为首批试点的十个城市提供了专项资金补助，对采用PPP模式达到一定比例的给予一定的补助奖励。其中苏州建成的地下综合管廊成为我国的模板。

　　济邦咨询董事长张燎认为，目前国内综合性的管廊用PPP模式建设存在很多困难，可能还需要相当长一段时间的摸索，“我个人建议先试点，暂缓大面积推开。”

　　这次《意见》同时明确完善融资支持。“鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务。”

　　北京政企合盈经济咨询中心执行合伙人李刚向《华夏时报》记者表示，目前PPP项目中还没有看到商业银行在融资和长期贷款融资方面出台更多的政策。虽然个案贷款有改进，但不具有普遍意义。目前项目实施方案设计融资结构时还需要征询银行意见，银行分支机构一般都需要一事一议地请示汇报，效率不高。

　　张燎说，PPP融资难主要是融资担保结构设计难，“主要是以商业银行为主的信贷机构不熟悉结构化项目融资，银行只熟悉和信赖实物抵押的担保方式。”

　　除了银行融资，这次管廊计划同时将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。

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