国务院国资委研究中心副主任彭建国在2014年12月31日接受21世纪经济报道记者采访时表示,随着顶层设计方案的出台,2015年国企改革将有大进展和大动作,国资改革今年预料将会遍地开花。2014年12月结束的中央经济工作会议也对新常态下的国资国企改革意见进行分析。会议要求,要“推进国企改革要奔着问题去,以增强企业活力、提高效率为中心,提高国企核心竞争力,建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。

    与此相对应的是,自2013年12月底上海率先出台国资国企改革二十条意见以来,截至2015年1月4日,全国已经有上海、甘肃、山东等22省市出台了地方版本的国资国企改革意见。部分省份意见虽未正式出台,但一些改革举措已在进行之中。南京、长沙等省会城市也出台了国资国企改革意见。随着国资国企改革顶层设计相关意见的逐步出台,2015年的国资改革将会迎来哪些进展?

　　地方改革遍地开花

    彭建国告诉21世纪经济报道记者,之前由于国家层面方案没有出台,地方国企改革突破较少,今年预料将“遍地开花”。

    21世纪经济报道记者梳理已经出台地方国资改革方案后发现,地方国资国企改革意见主要集中在混合所有制,分类监管、股权激励和员工持股、公司制治理结构、设立国有资本投资(运营)公司等方向,绝大部分省市都对国资改革设立了一个较为具体的目标。

    例如,在混合所有制方面,甘肃提出到2020年国有经济中混合所有制比重达到60%左右,江西提出5年内混合所有制经济要占国资的70%。

    在国有资本范围方面,北京国资国企改革意见要求,到2020年,80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域。上海、江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市也都将国资集中在关键领域的目标设定在“80%”上。

    不过,在对2014年国资国企改革进展进行评价时,多位接受21世纪经济报道记者采访的分析人士认为,改革的力度并不如预期。中国社科院微观经济学研究室副主任刘小玄对21世纪经济报道记者表示,目前国资国企改革的进展仍相对比较缓慢。

    财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜此前在接受21世纪经济报道记者采访时表示,地方出台的国资改革意见里面存在两个问题,重复性比较强,各个省的意见都差不多,在具体操作上,还是缺乏一些可操作性。

　　顶层设计意见将出

    原定于2014年年底出台的改革意见并未能如预期出现,国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南认为,可以说这些总体文件由于迟迟不能出台,已经成为深化国企改革的软肋,影响到国企改革总的进程。

    此前有消息称,国企改革的顶层设计方案由财政部、发改委和国资委牵头制定,可能以“1+N”的形式发布。其中, “1”是指首先会出台一个深化国企改革指导意见,“N”则是三四十个配套方案。这些配套方案将分阶段分批发布。

    国资委研究中心主任楚序平近日表示,2015年国资国企改革将面临七大主要任务,而部分方案推出的时间表或将提前至春节前。

    尽管如此,被称为新一轮国资国企改革“元年”的2014年仍取得一定成就,分析人士认为,2014年国家在把握国有企业的改革方向和推进国有企业改革方面精准而坚定,此外,7月开始的“四项改革”试点,也为国资改革提供经验基础,改革的步伐越来越协调。

    彭建国告诉21世纪经济报道记者,央企方面,2014年各企业积极性较高,做了调研、制定方案等准备工作,待方案一出,央企动作应该比较大。此外,第一批国企改革试点工作到2015年也会有较大突破。若第一批试点进展顺利,第二批有可能扩大试点范围。

    彭建国称,专项工作也会大有进展。在混合所有制改革方面,今年二级和三级公司会进行董事会试点等多项工作。

    中国企业研究院执行院长李锦告诉21世纪经济报道记者,其对2015年国企改革形势持乐观的态度,整个国资国企改革将会铺开,尤其是在混合所有制和分类改革、结构调整等方面取得进展。

　　“混改”新内涵

    不过,目前对于国资国企改革中的一些关键领域,仍存在不少争议。

    彭建国认为,目前主要有三方面存在争议,即是否先对发展较好的企业进行混合所有制改革、国有经济是否该从竞争性领域中退出以及是否采用新加坡的淡马锡模式。

    在混合所有制方面,国资改革专家、原全国政协经济委员会副主任陈清泰认为,要以发展混合所有制为契机,改变资本被板块化、碎片化,做到国有企业的实力加民营企业的活力来增强企业竞争力,通过引进新的投资者,自然垄断行业应该把可竞争的板块逐渐分拆,通过混合所有制国有企业去行政化,民营企业去家族化,建立有效公司治理。

    彭建国也认为,虽然国企上市或多或少已变成混合所有制企业,但这种上市大多是形式上的,机制并没有发生根本改革。

    2014年12月底在广州召开的首届国企改革发展前沿论坛上,北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华认为,只有竞争性国企适合做混合所有制改革,而公益性国企和自然垄断型的国企应坚持国有独资或国家控股。楚序平则表示,中央企业总部最好保持国有独资,对绝大多数重要国有企业,政府要保留51%以上控制权。同时,混合所有制优先考虑包括社保基金、保险基金等公众基金。

    陈清泰建议称,混合所有制治理上,有五点需要考虑,过大股比的国有股权适当分散给若干持有者、所有股东都应通过股东会、董事会行使权利,确立董事会的核心作用和战略地位。经理人由董事会选聘,董事会有权罢免。公司必须执行国家的法规接受相关行政执法部门的监管。

    去年七月,国资委将六家央企纳入“四项改革”试点,其中,中国医药、中国建材入围发展混合所有制经济试点,中国建材集团董事长宋志平认为,应当在混合所有制企业引入管理层中长期激励、职业经理人和员工持股机制,保障“所有者到位”,才能真正形成巨大的推动力。

    去年七月,国资委将六家央企纳入“四项改革”试点,其中,中国医药、中国建材入围发展混合所有制经济试点,中国建材集团董事长宋志平认为,应当在混合所有制企业引入管理层中长期激励、职业经理人和员工持股机制,保障“所有者到位”,才能真正形成巨大的推动力。

　　争议分类监管

    “准确分类是实现下一步国资改革的重要一步。” 中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏表示。不过,目前分类监管仍是争议颇多的一个领域,从地方的经验来看,上海将国企划分为竞争类、功能类和公共服务类进行监管,四川则分为竞争类和功能类两种类型,其他省市基本按照三类进行分类监管,但类别名称有所不同。

    一位知情人士告诉21世纪经济报道记者,在上海国资改革中,一些功能类的国有企业更愿意被划分到竞争类企业中去,因为两者受国资委监管及考核存在较大差异。

    从国家层面来看,分成两类还是三类监管也有不同意见,陈清泰认为,国有经济有两大功能,国有资本应该分作两类,一是政策性功能,就是作为实现政府特殊政策目标的重要资源。二是收益性功能,那就是获取财务回报用于民生和公共服务。而这两者的比例构成,应该与时俱进进行调整。

    刘小玄告诉21世纪经济报道记者,分类监管现在主要的问题是分类不清,在理论上没有一个合适的定义,这些分类的的具体含义到现在还没有很清晰地厘清。如果是“一锅乱粥”的话,改革很难推行下去。

    彭建国则认为,分类监管之所以有这么多争议,是因为同一央企有不同业务板块,整体上很难划分,而同一块业务因同时具备公共服务、功能性等多种属性,难以进行归类。

    彭建国称,按照分类,央企主要是商业1类和2类(竞争性、功能性居多),而中储粮等承担国家政策业务的属于第3类。第3类公益类主要是指地方公共服务企业,如供热、供水。所以各央企针对分类监管,必须完善自身的功能定位,根据分裂进行监管、考核、薪酬制定、改革和结构调整。

    具体来说,比如薪酬制定,商业1类要看市场,根据完成财务指标、是否实现保值增值功能来制定,而公益类则要紧盯社会功能,看其社会效益完成指标,商业2类(功能性)则两方面都要考虑。因此,在改革方面,要根据分类制定负面清单,使改革具有可操作性。

　　破题新常态

    是否学习新加坡淡马锡模式存在争议,而此次国有资本运营公司由于在国资委会议中并未被提及,也引起了外界的关注。

    李锦告诉21世纪经济报道记者,国有资本运营公司相关意见财政部负责制定,因此国资委工作会议对此并未多作提及。

    彭建国则告诉21世纪经济报道记者,投资公司更多关注产业和实业投资,这对国民经济具有重要的战略意义,两类公司要做到以管理资本为主,发挥作为资本运作平台的作用,必须充分考虑到资本保值增值和流动的属性,在相关领域有退有进、有所为有所不为,不断调整结构,优化布局,此外还要注意上下权利义务的边界问题。

    一个新的动向是,2015年1月1日开始,央企负责人薪酬改革方案正式实施,首批涉及72家央企共200多位负责人。

    此外,“新常态”的经济环境下的国资国企改革也受到关注,国资委主任张毅表示,在经济进入新常态的背景下,国有企业也进入爬坡过坎的阶段,发展面临不少困难和挑战。比如:大部分央企都面临产能过剩、产销衔接不畅的巨大压力,有的企业大幅度减利甚至亏损,个别企业陷入经营危机。

    张毅表示,对于国有企业来讲,适应新常态,关键是加快推进经济结构优化调整,做好加减乘除。

    对此,彭建国建议称,国企尤其是央企改革一定要进行准确的功能定位,即充当经济增长的稳定器、创新驱动的领头羊、走出国门进行国际化经营的排头兵,国企要以真正成为有活力的市场主体为目标,逐步规范现代企业制度,规范法人治理结构,进行较普遍的混合所有制经济改革,以适应经济新常态。