本月初，经过全国人大常委会初审（俗称“一读”）的《证券投资基金法》（下称“《基金法》”）修改草案结束了第一轮公开征求意见。与去年的老版本相比，该版本在私募股权投资基金监管方面发生了重大变化：把股权投资纳入“证券投资”的定义被删去，即意味着私募股权投资（PE）基金并没有被明确纳入监管；但草案最后新增的第171条，似乎又对私募基金的监管留有空间。

    语焉不详的表述背后，是PE基金是否应该被纳入《基金法》来监管，又应该由哪个部门来监管的争议。这不仅是该部法律修订的重要议题，也是PE行业内高度关注的问题。在这一问题背后，既暗藏着发改委与证监会对PE监管权的争夺，亦折射出国内PE监管的无序状态、尚未成熟的监管理念以及尚未成形的监管方式。

    监管机构之争

    根据最新版本的《基金法》草案第171条：“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。”正是该条规定被认作是为PE监管留下了空间。

    事实上，多年来，由于私募股权投资的监管涉及多个部委，部委间权力和利益如何协调的问题始终未能解决。而证监会与发改委则是这场PE基金监管权争夺战中的两大主角。

    随着本月初《基金法》一读版本的亮相，对PE监管权的争夺战开始白热化。

    近日，25家PE/VC行业协会，联名向全国人大常委会“上书”，反对将PE特别是风险投资（VC）不加区分地纳入正在修订中的《基金法》。在这背后，牵头的行业协会中国投资协会股权和创业投资专业委员会的主管单位正是发改委。有业内人士指出，由于《基金法》的监管主体为证监会，将PE纳入《基金法》监管，意味着证监会将成为PE行业的监管部门。

    《基金法》修订小组牵头人、全国人大财经委副主任委员吴晓灵此前多次表示，基金法的修改应该关注私募基金。“无论是投向二级市场的，还是投向未上市股权的，包括VC和PE，都要纳入这部法律的调整范围。”

    记者近日获得的一份内部文件中，也将PE基金划归为“类基金”，并指出，“从实践情况看，有必要将上述"类基金"纳入《基金法》的监管范畴，规范其运作。”

    该文件建议将“类基金”纳入基金法监管的理由有两个：第一，这些公司、有限合伙企业名义出现的证券投资机构及其活动，虽不叫证券投资基金，但其筹集股本金或合伙资金的过程及其对外进行股权投资的业务活动，实质上仍是募集资金交由专业机构管理，进行证券投资活动。如果不纳入调整范围，将与通过修改法律调整相关经济活动的初衷相背离，而且必将在实践中发生监管套利行为，不利于私募基金行业的规范发展。第二，实践中，这类本质为金融工具的公司、合伙企业在组织机构的设置和运行、高级管理人员的聘任、同业竞争禁止、认缴资金缴纳等方面，与《公司法》、《合伙企业法》不适应，甚至违反其相关规定，阻碍了私募基金的发展。

    但联名上书的25家行业协会认为，作为《证券法》的下位法，《基金法》修订草案中对“证券”的定义违背了《证券法》，并将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围，以扩张监管权；其次，将VC/PE纳入基金法不符合分开立法的国际惯例；第三，将VC/PE和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险。

    “证券投资基金和私募股权投资基金的性质不同，投资标的不同，运作方式也不同，不宜混淆在一部法律里面监管。”深圳市创业投资同业公会副会长兼秘书长王守仁对证券时报记者表示。

    与此同时，主张将PE纳入《基金法》监管的一方也开始发声。前《基金法》起草小组组长、全国人大财经委法案室主任朱少平近日在媒体上发表文章指出，“修改基金法，将私募基金的内容纳入法律，不仅为私募基金开戒，使之适用于各类投资，也能使目前以其他名义进行的私募基金按照新的法律名正言顺地进行投资活动，更好地发挥其作用。”

    尽管PE监管权的争夺战还未尘埃落定，但PE界已有不满之声。一位PE界资深人士对记者表示，部委间僵持不下的争夺，在一定程度上耽误了PE行业规范化的进程。

    监管理念之忧

    在监管权争夺的背后，是PE监管的无序状态以及尚未成熟的监管理念。

    今年以来，从对合伙制PE征收“账面浮盈税”的传闻，到清理地方PE优惠政策的呼声，不难看出，监管层对PE行业监管政策趋紧已是不争的事实。由于近年来部分地区一些借“股权投资”之名的非法集资案件频发，PE行业的监管已经受到相关部门的重视。保护投资人权益、防范金融风险，这也成为加强PE行业监管的充分理由。

    王守仁接受证券时报记者采访时表示，上述问题的根源在于相关制度的缺位和法律漏洞。例如，对于问题频出的有限合伙制PE，法律在基金管理人（GP）的信托责任以及如何监管方面均是空白。天津股权投资基金服务中心总经理王树海也认为，国内还没有关于私募股权基金的正式法律法规，“也就是说，它是一个什么性质的企业都还没有明确界定，这自然会在监管、税收、政策扶持和约束方面出现一系列问题。”

    法律的空白造成了监管的空白，甚至引发了是否需要监管的问题。

    主张PE无需监管的学者认为，私募股权投资基金的关键功能在于保障融资便利，其投资者应为具有风险识别能力和风险承受能力的富人或机构投资者，因此，不需要特别予以保护。“PE作为私募基金，是私人投给私人的钱，所以既不需要审批，也不需要报备”，中欧国际工商学院经济学和金融学教授许小年认为，政府目前将PE纳入金融监管体系并不合适。

    主张需要监管的声音多来自于决策层。在已经提交全国人大常委会审议的《基金法》草案末尾，附上的一则“关于《中华人民共和国证券投资基金法（修订草案）》的说明”最具代表性：“现行基金法对非公开募集基金未作规定，使这类基金（包括私募证券投资基金、私募股权投资基金）的设立与运作缺乏明确的法律依据，基金募集和投资行为不规范，容易损害投资者权益，更有少数违法犯罪分子借私募基金之名行"乱集资"之实，蕴含较大的金融风险和社会风险。”

    PE业界人士则更多持折衷态度。深圳市创新投资集团有限公司董事长靳海涛认为，加强监管是好事，也是必要的，对PE行业发展有利，但是监管应该是在宽松的环境下进行，为行业发展留足空间。

    东方富海董事长陈玮也认为，PE的发展需要监管，但监管不是简单地加以限制，而是在适度监管、引导性管理的原则下对PE进行宽松的监管，并强调信息充分披露和反欺诈，以保护投资人利益，同时防范系统性风险，有利于这一行业的健康规范。

    监管方式之辩

    自律为主还是他律为主？在谈到PE监管方式时，这是必须要做的一个选择题。

    我国VC/PE行业监管目前主要采取“自主设立、事后备案”的管理方式，以自律为主，对于基金管理方的约束更主要是通过投资者与管理者之间的协议约定来实现。

    清科研究中心分析师罗玉认为，与强制监管模式相比，PE行业自律的优势在于：企业和行业协会对规范的承诺程度更高；制定准则时信息更充分；政府可以节约监管资源；规范内容更容易为企业所接受，具有更高的可行性；规章更容易理解；自律规章能够及时调整以适应环境的变化等。

    但2008年金融危机爆发以来，出于对私募股权基金的高杠杆特性的忧虑，美国、欧洲等私募股权基金发达国家和地区均加强了对私募股权基金的监管。在此背景下，国内加强私募股权基金监管的呼声也日益高涨。但也有业内人士反复强调，目前我国私募股权基金并不存在高杠杆融资，无风险外溢。个别地区出现的以股权投资基金名义进行非法集资的现象，主要与钻法律漏洞有关，而非投资行为带来的风险。

    长年为私募股权机构提供法律服务的资深律师陈芳认为，目前中国的私募股权基金市场尚处于起步、发展阶段，不宜管得太死，使之失去活力；当然也不能无视风险、放任不管。现阶段对私募股权基金的监管应采取自律管理为主，各政府部门分头监管为辅。

    “业内机构也是大多倾向于自律为主”，创东方投资董事长肖水龙对记者表示，“在这个行业中，不自律的机构是活不下去的，没有自律的机构不会得到投资人的信任，无法募集资金。”

    王守仁则提议建立一个完善的监管系统：首先要有完善且具备可操作性的法律法规；第二，建议授权行业协会进行行业自律管理；第三，企业自身也要建立一套完善的章程和规范。

    尽管PE监管权的争夺战还未尘埃落定，但PE界已有不满之声。一位PE界资深人士对记者表示，部委间僵持不下的争夺，在一定程度上耽误了PE行业规范化的进程。

    PE业界人士更多持折衷态度。深圳市创新投资集团有限公司董事长靳海涛认为，加强监管是好事，也是必要的，对PE行业发展有利，但是监管应该是在宽松的环境下进行，为行业发展留足空间。东方富海董事长陈玮也认为，应在适度监管、引导性管理的原则下对PE进行宽松的监管。

    他山之石

    发达国家和地区对私募股权基金监管

    美国模式：

    SEC备案+自律监管

    美国的证券交易委员会（SEC）和小企业管理局是私募股权投资的监管机构。监管理念总体上是尽量减少政府干预，但私募股权基金的设立要符合SEC的有关规定，如果是小企业投资公司，还应遵守小企业管理局的规定。

    美国对私募股权基金的市场运行监管则更多依靠私募股权基金协会自律监管。全美风险投资协会代表了在美国从事私募股权基金的大多数私募股权投资机构。

    近年来，美国国会连续推出多项法案，要求管理一定资产的私募股权基金和其管理人须向SEC注册、履行信息公开义务，SEC可要求它们保有账簿、提供信息和接受检查，同时私募股权基金应设立反洗钱机制等。

    英国模式：

    准入制+自律监管

    英国实行严格自律基础上的有效监管。私募股权基金的主管机构是金融服务局，它对私募股权基金的设立实行市场准入监管，在英国成立或运作的私募股权基金公司通常需要经金融服务局批准，有效降低了市场风险，有利于促进市场规范运行。

    英国的主管机构对私募股权基金的市场行为并不过多进行限制和干涉，对私募股权基金市场行为的监管主要体现在信息披露方面，同时强调自律组织的监管作用。

    台湾模式：

    准入制+严格监管

    “财政部”是台湾地区私募股权基金行业的主要监管机构。该部门为主导监管，主要负责市场准入的审批，其他具体职能则由其委托相关机构行使，进行多部门的协调监管，台湾地区的私募股权基金具有极高的政府主导性。

    台湾地区主管部门对于私募股权基金的监管同时关注宏观和微观两个方面。在宏观上利用产业政策作为引导，政府主导的基金其投资行业必须符合产业政策的要求；在微观上制定严格的准入政策，同时对基金设立和运行的全过程进行严格的监管，对投资比例作出严格限制，基金应当履行信息披露义务，财务报表主要由主管部门审核。