“法无禁止即自由”，而非“法无授权即禁止”

　　[ 《决定(草案)》强调，只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，就鼓励大胆改革创新，体现了“法无禁止即自由”，而非“法无授权即禁止”。这一点，在此前已经出台的深圳、西安、武汉等地的改革创新促进法规中都没有明确提出 ]

　　为推动改革创新，上海市政府提请人大审议的《关于促进改革创新的决定(草案)》(下称《决定(草案)》)中专设“责任豁免”条款，以解决改革创新不成功怎么办的问题。

　　该条款称，依法保障改革创新，宽容失败。对依照决定规定程序决策、实施改革创新，而未能实现预期目标，且未牟取私利的，在政府政绩考核中对有关部门和个人不做负面评价，不予追究行政责任及其他法律责任。

　　上海市政府法制办主任刘华昨日在向上海市人大常委会做《决定(草案)》解读时表示，责任豁免条款是《决定(草案)》的关键条款，较之其他省市的同类法规，不作负面评价体现了最大程度的宽容。

　　“这是考虑到改革创新者没有功劳也有苦劳，不能因为没有成功而影响工作评价。这样规定的鼓励力度更大。”刘华说。

　　上海改革提速

　　今年全国两会上，国家主席习近平在参加上海团审议时提出，上海要深入探索中国特色、时代特征、上海特点的科学发展之路，当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者。

　　3月27~29日，国务院总理李克强在江苏、上海考察时也强调：“我们要用开放促进改革，要以勇气和智慧打造中国经济升级版。”李克强希望长三角区域发挥基础雄厚、区位独特的优势，在改革开放上大胆探索、先行先试，既走在率先发展的前列，又作出率先升级的表率。

　　而对于上海自身来说，也已经走到了“没有改革创新就不能前进的阶段”。

　　在经历了多年的快速发展后，上海率先进入转型的关键期和攻坚期，开始遭遇生产要素、需求动力、产业结构、体制机制等方面的瓶颈性制约。

　　一个最直接的反应，就是GDP增速的放缓。在2008年金融危机的冲击下，上海GDP增速17年来首次跌入个位数，2012年上海GDP增速 7.5%，全国倒数第一。尽管2012年第三产业比重首次达到60%，但工业增加值增速大幅下降，上海的经济增长由依靠二三产业“双轮驱动”，转变为主要依靠三产“单轮驱动”。

　　上海改革的心情是迫切的，因此，《决定(草案)》的制定也是“紧锣密鼓”的。

　　2月下旬，上海市政府法制办形成《决定(草案)》初稿。3月初，书面征求了各区县政府、45个市政府委办局以及市政协、市政府参事室、市高院、市律协共计66个单位的意见。

　　3月7日，上海市政府法制办专程赴深圳进行调研，还召开了包括经济、公共管理等领域的专家论证会；3月25日，上海市政府常务会议审议了《决定(草案)》，3月27日，上海市政府向市人大常委会提交了议案。

　　刘华说，在此期间，上海市政府还召开了专题会议研究《决定(草案)》，上海市长杨雄也听取了专题汇报，并提出了指导意见。

　　法无禁止即自由

　　3月29日下午，上海市委举行常委扩大会，上海市委书记韩正指出，上海要以改革创新推动转型发展，在这方面上海没有退路，各区县、各部门要结合各自实际探索创新，市委、市政府支持各区县、各部门大胆试大胆闯。

　　2006年，深圳出台了《深圳经济特区改革创新促进条例》，这是全国第一件为促进改革创新制定的地方性法规。刘华称，7年多来，这一法规对深圳出台的有重大影响的改革创新举措，起到了“护身符”作用。

　　与深圳相比，刘华说，上海的开放度、国际化程度高，但上海的地域面积更大，国有经济比重更大，政府在改革创新中发挥了更加主要的主导作用。基于两级政府、两级管理的特点，在改革创新中发挥区县政府的积极性，也显得更为迫切。

　　当前，改革创新工作仍然具有政府主导、自上而下的明显特征，但政府部门、事业单位改革创新动力不足，是当前的改革创新实践中存在的突出问题。

　　刘华称，由于实践中改革创新往往会遇到法律、法规、规章、政策等制度层面的限制，很少有人愿意冒着风险进行改革创新，多数情况研究研究就作罢了，对内容滞后、规定不合理的法律法规规章以及文件，不知道如何突破。

　　《决定(草案)》强调，只要法律法规规章、国家政策不禁止不限制，就鼓励大胆改革创新，体现了“法无禁止即自由”，而非“法无授权即禁止”。这一点，在此前已经出台的深圳、西安、武汉等地的改革创新促进法规中都没有明确提出。

　　对存在法律制度障碍的改革创新，《决定(草案)》也明确了三条法治途径，包括：申请国家授权试点，发挥浦东综改的政策平台作用，由上海市提供法治保障、授权试点等。

　　为了激励改革创新，《决定(草案)》规定了市政府设立面向全社会的改革创新奖；对政府及其部门的改革创新工作，明确纳入政府绩效考核，作为部门考核、个人职务晋升和奖励的依据之一。

　　《决定(草案)》还提出了“后评估”制度，称要对重点改革创新政策进行后评估，评估方式有两种，包括政府有关部门组织自行评估，也可以委托第三方机构进行评估。

　　刘华称，后评估要作为改革创新政策是否继续执行的重要依据，根据后评估的结论，决定修正补充、继续执行或者停止执行。