发改委“生米煮熟饭”

当时，《基金法》起草小组组长王连洲希望这部法律可以具有前瞻性，能够将证券投资基金、风险投资基金与产业投资基金涵盖进去。但限于彼时有很多人不知VC为何物，出于审慎的考虑，立法者最终还是选择了“成熟一个，立法一个”的思路，于是将设想的《投资基金法》缩小到现在《证券投资基金法》的范畴，产业投资基金与风险投资基金并没有纳入到《基金法》的调整范围。

斯时中国，只有对外经贸部对外资风险投资基金进行管理，而内资的VC一直没有监管部门。内资VC的监管真空状态持续到2005年，这一年，包括证监会与发改委在内的十部委联合发布了《创业投资企业管理政策》的39号令。

回首看去，39号令本身似乎没有太多实质性的内容，但对于发改委来说，正是39号令确立了其风险投资主管部门的地位。而彼时的证监会，由于将目光聚焦在管理券商直投基金、大型证券基金上，风险投资基金未成为其必争之地。

在发改委将风险投资的监管权收入囊中之时，PE行业正酝酿着一场变革。2006年《合伙企业法》修订时，增加了有限合伙制度。这一制度带来了中国的PE春天。

监管者与组织形式的双双归位，让国内PE业迎来了风生水起的几年流金岁月，也引来了证监会的关注。

“由于行业发展得较快，到2009年发改委希望能再出台一份类似于39号令的文件(《股权投资基金管理办法》)，可此时却受到了来自证监会的极大阻力。彼时证监会指出，私募股权基金的名称里有基金，规模又较大，又以上市为目的，由发改委作为主管部门并不合适。”一位接近发改委的人士向《中国企业家》透露。

在拒绝《股权投资基金管理办法》出台的同时，证监会开始要求各地证监局在当地调查PE的情况，并在2009年开始全力推动《基金法》的修改，试图通过法律的修订将股权投资基金监管纳入麾下。

而证监会的这一意向，也得到了部分立法者的支持。全国人大财经委副主任委员吴晓灵在今年两会期间曾向媒体介绍，基金法的修改应该关注私募基金。无论是投向二级市场的，还是投向未上市股权的，包括风险投资(VC)和股权投资(PE)，都要纳入这部法律的调整范围。

2011年初，修法小组曾按照上述立法思想构建了一个版本的修订草案，并下发至各部委及行业相关机构征求意见。在这一版本中，证券投资的概念被巧妙扩大为“买卖未上市交易的股票或者股权、上市交易的股票、债券等证券及其衍生品，以及国务院证券监督管理机构规定的其他投资品种”，私募股权基金的监管也因此被写入《基金法》，并归至证监会监管。

当时看似证监会已稍占优势，然而真正的较量才刚刚开始。就在这一版本的《基金法》征求意见稿下发至各机构前夜，发改委抢在2011年1月，下发了第253号文件—《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》，再度强化了自己对于PE的监管地位。

“时间上太巧合了，当时发改委是反对证监会在《基金法》草案中将PE监管揽入怀中的，253号文件抢在《基金法》草案下发前出台，就意味着发改委确定了自己的监管事实。其实253号文件的出台在发改委内部也有争议，毕竟当时《基金法》草案已经在各部委间讨论了，后来发改委采用了一个折中的办法，就是将253号文件只在北京、天津、上海等6个地区以试点的形式适用，然而这其中，各部委对于监管权的态度都很明显。”上述接近发改委的人士透露。

让发改委意外的是，其试图以试点地区确立自己监管事实的尝试，却形成了一场燎原之势。按照第253号文件的要求，只有试点地区的PE机构才可以去发改委备案。而意味着信用等级增加的备案，此后不久即被社保基金采纳为PE能否向社保基金募资的标准。

于是，为了吸引PE机构安营扎寨，各省市也踊跃地向发改委表态，希望成为PE试点地区，试点地区的名录亦越拉越长。到了2011年岁末，国内近一半的城市都成了发改委的试点地区，此时再定位为试点显然已经不太合适了。于是，发改委又出台了2864号文件(《关于促进股权投资企业规范发展的通知》)，在抛开试点地区限制的同时，发改委再度确认了自己对于PE的监管权。

发改委造成“监管事实”的策略收到了成效，随后在2012年7月发布的《基金法》征求意见稿中，全文皆未出现股权投资基金的概念，只是通过附则部分“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法”的规定，含糊地将对PE的监管纳入其中。

“这是妥协与倒退，讨论时明确，发布时模糊。征求意见稿中没有将‘股权投资’纳入，只提到私募基金可以投资股票和债券，与此同时证监会却依然坚持对PE的监管。投资标的中没有涉及股权，这样就意味着PE在入场之时，募投对象就必须进行股改，这让PE很难做。”李振宁告诉《中国企业家》。2009年全国人大财经委员会成立基金法的修法调研小组时，李振宁是唯一参与其中的私募代表。

曾参与过《基金法》立法与修订讨论的金诺律师事务所高级合伙人郭卫锋对此颇感担忧，由于部委间对PE的监管权博弈没有定论，此次发布的《基金法》草案对PE采用了立法上的简化处理，即要求PE参照适用基金法。

“但是参照适用通常是不存在其它法律的时候参照适用，可眼下PE监管执行的是发改委的相关规定，而《基金法》与发改委现行的规定如何衔接，并没有一个明确的答案。今后PE可能面临着两部委的双标准管理，这会让PE无所适从。这种立法上‘参照适用’的处理，相当于又留下了一个让部委间争论的空间。如果这个问题解决不了，或者法律就这样出台了，我本人对《基金法》的修改不乐观。”郭卫锋称。