“作为监管部门，不应去限定私募基金可以投资什么，不可以投资什么。”不久前，全国人大财经委副主任委员吴晓灵在清华大学五道口金融学院的一次讲座上说道。在吴晓灵看来，发改委近日出台的一项通知可能会割裂资本市场。

    PE监管不在于投向

    近日，发改委出台《关于进一步做好股权投资企业备案管理工作的通知》，该通知的一项内容要求，对股权投资企业和股权投资管理企业参与发起或管理公募或私募证券投资基金、投资金融衍生品、发放贷款等违规行为的，要通知其限期整改。

    这一条要求立即引发了业内的热议。就在今年2月证监会公布的《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》中，曾允许符合一定条件的PE/VC管理机构申请开展公募证券投资基金业务。

    PE机构一时陷入左右为难的境地。

    吴晓灵称，对于私募基金，重要的不是监管其投向哪里，重要的明确委托人和受托人合理地界定好权利义务。作为监管部门，不应去限定私募基金可以投资什么，不可以投资什么。如果把PE投资于未上市企业和已经上市企业截然分开，这对于机构进行资产管理是不利的。

    吴晓灵认为，对于私募基金，并不存在着基金投向的监管问题。因为私募玩的是少数人的大额的钱，这些人有自己的风险判断能力，甚至可以聘请财务顾问来把关，因此只需进行宽松的外部监管。

    她同时指出，虽然目前绝大多数股权投资基金是以合伙制企业和有限责任公司的形式存在，但它们本质上是一个资金的集合，是信托关系的金融工具。从专业化监管和降低行政成本的角度，金融事务应统一由金融监管部门来监管。

    “发改委在我国VC/PE的最初发展阶段，起到了很好的扶持和促进作用。但发改委的改革方向应该是更多地搞好宏观，减少对微观事情的干预。如果在国务院职能分工当中明确由发改委来管理VC/PE，那么发改委从上到下要建一套系统。这是对监管资源的一种浪费。”吴晓灵说。

    此外，吴晓灵认为，理想状态是对私募基金的功能监管应全都放到证监会，但由于我国目前不是功能监管的框架，而是机构监管的框架，可以做出一定妥协，即银行、保险公司等在从事私募基金业务时，认可其分别由银监会和保监会进行监管。

    《基金法》为金融统一监管“留有接口”

    今年6月新《基金法》即将施行，吴晓灵从2008年起推动该法的修订。谈到五年修法历程，吴晓灵认为有亮点，也有遗憾，遗憾的是，从最初她所希望的“大修”（将PE/VC在内的所有私募基金纳入进来）变成了“中修”（只把私募证券基金纳入该法）。

    吴晓灵称，这次修法的本意和着眼点，在于更好地保护公募和私募投资人的利益。对于私募，不管它的投向如何，需要规范的是委托人和受托人之间的关系，即从法律上名列合同的要件(重要条款、必备条款)，让投资人知道把钱委托给基金管理人时需要注意哪些事情。规范基金管理人的行为，并给私募基金以类财团法人的地位，避免重复征税。

    2012年12月，经过三读后《基金法》正式出台。吴晓灵认为，新基金法有四个亮点：把私募基金纳入了调整的范围，为非公开募集的管理人从事公募管理业务和公募管理人从事非公开募集业务打开了通道，加强了对基金份额持有人利益的保护，以及避免基金层面的重复纳税。在新《基金法》正式落定后，证监会出台了一系列旨在铺开了中国大资产管理市场的规定。

    然而，由于各方对于证券定义的狭隘理解，PE/VC没有纳入到基金法中。“大家特别怕把证券的定义扩展了，似乎一扩展证券的定义，就等同于扩展证监会的监管权。但事实上，证券就是持有人权益证明书，真正有效率的权益交易往往要份额化，这本身就是证券。”

    与此同时，吴晓灵认为，从多层次资本市场建设来看，把VC/PE监管权放在证监会也有利于监管统一。很多企业在公开发行上市之前，都要在场外市场经过两三轮融资才长大，VC/PE作为资金管理者，也是场外市场重要的机构投资人。如果能够把VC/PE的监管权都归在证监会，更有利于多层次资本市场行为主体的监管和规则的统一。

    尽管PE/VC未能明确入法，但吴晓灵称本次修法为统一监管仍留下了“接口”和“空间”。

    根据《基金法》第95条第2款，非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额，以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。

    “包括”意味着可以涵盖其他证券，包括公开发行但未上市的股权。与此同时，这一条款还授权证券监督管理机构可以拓展证券的范围，将认定证券的权力由《证券法》中的“国务院”下放给了“国务院证券监督管理机构”。

    此外，《基金法》还规定了对非公开募集基金的管理人进行规范的具体办法，由国务院金融监督管理机构依照本章的原则制订。“这个实际上就把非公募机构的监管权全部都给到了金融监管机构。”吴晓灵说。

    “证券市场金融产品是一个很复杂的事情。把具体产品的监管权力给到证监会有利于未来资本市场发展的。”吴晓灵说。