去行政部门化：国资改革初探“清理出资人”

　　“相比之下，财税体制改革、土地制度调整、收入分配制度改革、如何拉动内需等都要比国企改革更紧要、更突出”

　　伴随中共十八届三中全会召开日期的临近，国企改革是否会纳入三中全会的议事日程成为舆论关注的焦点之一。10月11日，因市场流传一份包括“下放权力”等内容在内的上海国资委官员讲话稿，上海本地国资股票几乎全部“涨停”，足见“国企改革的价值所在”。

　　但事实上，国企改制正在进入一个关键时期，有人将其称为“深水区”，伴随铁路体制改革以及中石油“窝案”的曝出，国企的积弊及其问题再次被深层次触及。现有的政企分开能否从根本上解决问题，央企主业突出、整体上市，能否真正实现国企市场化主体的身份，如何进一步增强国企的竞争力、控制力以及影响力等一系列问题仍然环绕左右。

　　中共十八大报告涉及国企改革的内容表述为“完善各类国有资产管理体制，使各方面制度更加成熟定型”，这意味着国企改革将进入一个制度化的阶段和过程，但对国企改革的方向尚未完全明确。

　　一位接近国务院高层的人士告诉《中国经营报》记者，“就在今年上半年，一个负责三中全会的专门小组曾经就国企改革的内容进行过调研，当时由国资委主任进行的汇报，调研应该是在为整个宏观经济的全局考虑。”

　　上述人士同时表示，“相比之下，财税体制改革、土地制度调整、收入分配制度改革、如何拉动内需等都要比国企改革更紧要、更突出，因此，国企改革的具体内容或不会在三中全面被触及，但所有其他改革应该都会影响到国企的经营环境，并对国企改革形成助推力量。”

　　“下位”问题

　　对于完善各类国有资产的管理体制，一方面，高层有意，并希望从制度上进而成熟定型，另一方面，国资委层面也有动作。

　　中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立在接受记者采访时表示，“我个人认为，未来国企改革的方向应该是吸收民间资本和民营企业参股国有企业，由国有企业相对控股，这样一方面放大国有企业的控制力，另一方面实行股权多元化，由此建立以股权为基础的现代企业制度。”

　　无疑，这与十八大提出的“完善各类国有资产管理体制，使各方面制度更加成熟定型”相呼应，不过，郑新立也表示，具体内容要看十八届三中全会如何规定。

　　对于郑新立的这一解读，来自国务院国资委的官员则告诉记者，“这是一个经济体制改革的问题，是更高层面的问题，不可能由国资委这一层面来决定。”

　　“目前我们的主要工作还是在进一步完善混合所有制体制，建立董事会及现代企业制度方面，说了好几年，也做了好几年，主要是对制度的进一步细化和深化，目前工作中没有涉及三中全会的内容。”

　　对于完善各类国有资产的管理体制，一方面，高层有意，并希望从制度上进而成熟定型，另一方面，国资委层面也有动作。

　　据了解，早在一年以前，国务院国资委就在专门部署对《国有资产法》的修改，其中重要一项就在于理清出资人关系，从制度层面上杜绝“政企不分”的问题。

　　2008年10月28日通过，并于2009年5月1日起施行的《国有资产法》，在履行出资人职责的机构一章中，除了规定国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构可以根据本级政府的授权履行出资人职责之外，同时还规定了国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。

　　“这其实是对当时的历史遗留问题留下了一个缺口，在利益难以调和的时代暂时维持现状，但是，行政部门毕竟不像国资委一样是单纯的出资人代表，还要履行很多行政管理的职能，不可避免地会存在冲突。”上述国资委官员说。

　　尽管道理简单，但或者是时机尚未成熟，国资委方面在修法上的推动没有显见的成效，据来自国资委方面的人士透露，“《国有资产法》的修改，至今没有进入到正式的立法程序。”

　　制度化任重道远

　　领导人员的管理制度到底该如何制订，如何防范重大投资中的利益寻租、转移问题，仍然考验着管理层的智慧。

　　2012年，国资委曾经表示，已经基本形成了企业国有资产监管法律法规制度体系，国务院国资委出台的规章和规范性文件299件，地方政府和国资委发布的国有资产监管法规、制度2800多件；强化了对企业国有资产的监管，业绩考核和激励约束机制建立并不断完善，财务监督、审计监督、监事会监督机制不断完善，产权管理不断加强，国有资本预算管理制度和收益管理机制逐步建立。

　　十八大后，国资委原主任王勇曾明确提出，“要加快完善各类国有资产立法，健全国有资产出资人制度、领导人员管理制度、重大事项管理制度、财务和资产监管制度，规范政府、国资监管机构和国家出资企业(或单位)的关系。”

　　但是，领导人员的管理制度到底该如何制订，如何防范重大投资中的利益寻租、转移问题，仍然考验着管理层的智慧。比如面对不少央企在海外投资上的失利，如何在央企乃至国企层面建立更加细致规范和约束，正成为时下一个重要议题。

　　对于国企改革，渣打银行研究报告表示，“国企改革或将不动声色地由其他改革间接推动。但这样会导致改革耗时过长，且结果无法预测。”

　　与此恰恰相反，国家发改委价格监督和反垄断局局长许昆林表示，“我们正在推动竞争政策在经济政策中的基础性作用，十八大提出创新驱动战略，竞争是创新的源动力，竞争政策已经与财政政策、货币政策、收入分配政策等成为并行的重要的经济政策。”

　　“我个人认为目前已经到了确立竞争政策在经济政策中的地位的时候了，”许昆林说，而确立竞争政策的地位，将对当前使用的产业政策提出挑战，并形成制约，一个显见的事实上很多产业政策在国外引发贸易诉讼，“双反”以及国家安全审查，国内企业也会把焦点放在抢夺政府资源方面，并引发大面积的政府寻租行为。

　　而在此之前，发改委反垄断局对中移动反垄断案的处理，石油、电信、汽车、银行这些大央企相继进入调查视野，已经开启对国有企业要公平公正进行市场竞争的环境式改革。发改委反垄断局甚至表示：“反垄断，央企无豁免权。”

　　对此，有消息人士表示，“反垄断，很可能是伸向国企改革的一把利剑，从环境上倒逼国企改革。而作为经济体制改革关键部门的发改委，有可能放下前置审批的权利，通过确立竞争政策在国家经济政策中的基础性地位，以进一步影响其他各项改革，并实现当前最紧要的拉动内需的作用。”

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