2013年年底，审计署公布了全国政府性债务摸底的结果。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.6万亿。

　　虽债务各项指标，按照国际通行指标来衡量，风险总体可控，但地方政府负有偿还责任的债务增长较快却是事实，省市县三级政府截至去年6月底，负有偿还责任的债务规模为10.5万亿，相较于2010年增加3.8万亿，年均增长19.97%。

　　中央经济工作会议部署2014年经济工作时，防控债务风险为今年六大任务之一。去年年底全国财政工作会议上，也重申要加强债务管理，有效防控债务风险。财政工作会议还就PPP(Public-Private-Partnership)模式，召开专门会议。

　　何谓PPP模式？地方债风险何在？如何进一步防范债务风险？如何改进政府融资模式？就此，21世纪经济报道记者采访了财政部财政科学研究所副所长王朝才。

　　缺乏宏观制约机制

　　《21世纪》：现在地方债的主要风险点在哪里？

　　王朝才：风险点主要有两方面。

　　一、针对地方政府借债，缺乏有效的宏观制约措施。虽然之前提出要对官员进行债务审计，但债务审计缺乏具体指标，如没有“谁的债务比较多”的判断标准，也没有“达到某项指标后，就不能借债”的标准。

　　这样一来，即便审计署将全国债务摸清了，将来的债务规模仍然不好控制。现在是一级政府，一级财政，任何一级政府要发债，主动权掌握在自己手里，无需上级批准。总之，对于控制债务规模，现在缺乏硬性的“杀手锏”。

　　二、个别地方确实存在负债过多的问题。

　　《21世纪》：债务审计报告显示，近几年BT、信托等渠道的融资规模增长较快。您怎么看这种现象？

　　王朝才：当从金融机构贷款这种方式被限制住时，地方政府就逐渐开辟出其他道路，比如BT、信托等。

　　信托，相对于银行贷款，属于表外业务，不受监管。而BT由于涉及到经营权的让渡，在现实操作中遇到不少矛盾。

　　我国正处在城镇化建设过程中，大量基础设施、配套建设等需要推进，如果仅靠预算内资金，建设周期会非常漫长。随着农民进城，会逐渐带来其他收入；就像经营生意，需要先期投入，才有回报。地方政府通过举债进行建设，在一定程度上是合理的。

　　现在举债需求比较大，堵住一条路，地方政府会开辟另一条道。所以，有必要为地方政府举债开个口子，比如市政债。

　　《21世纪》：债务报告指出，约有三分之一的债务承诺用土地出让收入偿还。这种对土地收入的依赖，是否蕴含风险？

　　王朝才：这个不好说。举债融资，强调要有资产抵押，要可靠。地方政府用储备土地作为抵押，是合理的。相比一些融资平台，用诸如公共道路、公园等公益性资产做抵押，土地是相对优质的抵押物。

　　PPP或可实现“双赢”

　　《21世纪》：2013年全国财政工作会议上，曾召开专门会议介绍推广PPP模式。PPP是一种什么模式？

　　王朝才：所谓PPP，就是政府和社会资本合作模式。

　　举例说明一下，比如现在地方政府想要开发一个产业园区，把这个项目包给社会上一个公司。这个公司负责园区开发、基础设施建设，并把相关功能配套做齐了。园区开发好后，整理出来的土地可以出让，园区进行招商会有收入，园区内的房屋等可以出售出租等也会有收入——地方政府可利用园区开发好后的收益，支付公司开发投入的资金以及事先约定的利润率。

　　因为事先签订有合同，社会资本参与类似项目，会有盈利。对于地方政府而言，表现不出债务，也不需要投入太多资金，因为前期投入都是社会资本来运作。

　　这个机制能引入社会资本参与公共事业和基础设施建设，政府可以利用社会资本相对成熟的机制。比如上述例子中，私人公司自有系统，招商配套等工作，相较于政府而言，会更得心应手，更高效。运作得好的话，会实现“双赢”。

　　《21世纪》：听说PPP运作起来也比较复杂，这里面有没有风险？如果项目收益不足以覆盖成本，该怎么办？不少地方政府似乎不敢尝试？

　　王朝才：PPP模式中，私人资本肯定会保证盈利，签订的合同里会有规定。假如园区收益不济，可能需要用预算内财政资金偿还。

　　PPP这种模式，在不少地方都有实践。从既有的例子来看，问题不大。因为园区开发后，地价上涨得很快，成本能覆盖，没有出现问题。

　　但也并不是完全没有风险。另外，对于地方政府而言，确实需要事前算好账；因为私人资本是盈利的，如果合同没签好的话，政府可能会亏本。

　　首推市政债和PPP

　　《21世纪》：有消息说两会后，市政债有望放开。市政债是怎么样一种融资方式？

　　王朝才：现在已经有上海 、广东 、浙江 、深圳、江苏 、山东六省市在试行自主发债，他们发行的就是市政债。市政债就是地方政府发行的政府债券，不仅仅面向金融机构发行，还是面向社会的，对企业、个人都开放。

　　市政债的制约条件就是，仅限于发达地区，因为他们的信誉度较高，每年的财政收入较多，土地可以卖得高价，资产也更值钱，市场愿意买他们的账。欠发达地区发行市政债则有点困难。

　　《21世纪》：现在政府融资有银行贷款、BT、信托、城投债、PPP等方式，这些方式各有什么特点？

　　王朝才：这里面比较好的融资模式是城投债，城投债跟市政债是一个概念。

　　因为市政债是向全社会发行，意味着要向全社会公开相应的财务状况。公众还要了解资金动向，监督投资效果等。缺点就是仅限于发达地区；欠发达地区要发债，其成本会比较高。

　　对于欠发达地区而言，最好的方式是PPP.

　　政府向银行贷款，在各个国家都有，但会存在财政风险和金融风险交叉感染这个问题。另外，由于我国金融机构多是国有企业，政府也属于公共部门，公共部门的责任意识没有私人企业那么强。所以，银行贷款没有PPP这种机制好。

　　信托，属于表外业务，政府与委托人私下签订合同，不受监控，规模不好控制。

　　BT模式现在出现不少矛盾。因为BT是把经营权让给了私人，比如修条高速公路，将高速公路收费50年的权限让渡给私人。国务院在节假日宣布高速公路不收费时，就遇到麻烦了。另外，不少公共设施建好后，比如市政道路，公益性逐渐增强，继续收费的话，会影响整个城市的效率。

　　债务纳入预算管理

　　《21世纪》：目前我国政府融资系统有什么问题？

　　王朝才：政府融资方面，我觉得有两大问题。

　　一是，希望未来政府能够直接去融资，不要再通过融资平台。

　　市政债属于直接融资。另外，还可以探讨，是否能利用政府的信用，直接去银行贷款；因为政府可以提供土地、国有企业的股份等资产作为抵押。

　　近年融资平台的兴起，形成了一批平台企业管理者，他们拿着高薪，平台企业的财务并不怎么规范，但各项成本开支都很大。

　　如果统一起来进行贷款，方便统筹规划。因为各个部门都要花钱，各个领域都有需求，现在分散的各个融资平台公司，因为属于企业，相对独立运作，每个平台都急于扩张，容易造成债务的膨胀。

　　这要求政府有宏观规划，分清轻重缓急，由于资金有限，有些部门不宜继续投入资金。不同的平台，分头行动，重点不突出。

　　二是，比较缺乏符合实际的评价体系，也就是十八届三中全会中提出要建立债务的预警机制。比如有一系列的指标来反映，地方债务规模究竟有多大，红线在哪里。这个预警机制，国内正在研究，但不成熟。

　　国际上有一些标准，但这些标准不一定符合我国的实际。最大的一个区别，比如中国政府能够卖地，而国外土地是私有的。不同国家政府掌握的资源不同，对债务的承受能力也不同。

　　《21世纪》：审计署最新报告显示，截至2012年底，在地方政府负有偿还责任的债务中，将近一半来自融资平台。未来要逐步取消这些平台公司吗？

　　王朝才：国外没有政府性融资公司这一说，未来平台公司应逐步转型，转为私人公司。

　　现在很多平台公司并不仅仅有政府公益项目，他们还在不断扩展其他业务。未来，只需把平台公司中涉及到政府的公益项目买下来，将这部分资产剥离出来；这样就能实现私营转型。

　　《21世纪》：现有地方有声音，认为中央应该出台对债务规范的整体性文件。对此，有何建议？

　　王朝才：审计报告中查出，部分地方用借来的钱，去投资房地产、修建楼堂馆所等。这需要明确债务资金的用途。

　　我觉得有两方面需要注意：一是，明确债务资金只能用于项目建设。政府投资房地产，肯定不如私人部门；借来的钱，一定要用在具体项目建设上。二是，要做好财务管理。用在项目上的举债资金，如果主要花在人员经费、吃喝玩乐上的话，效率是很低的；即，需要用好资金。

　　债务应该统一纳入预算管理，举债项目、资金用途、运行绩效等，才会有外部监督。这也是融资平台有必要转型的原因。

　　钱用在什么地方，要做好前期宏观规划。如市委书记、市长等可成立相应协调机制，结合政府工作报告，再根据年度实际可用资金，统筹规划好资金用途。

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