8月13日，25家行业协会联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE——特别是VC——不加区分地纳入正在修订中的《证券投资基金法》，反对的理由是会影响其投资机会。而相关的立法部门则表示，私募目前缺乏一个法律地位，如果不在法律上划定清楚，一些正当的私募行为就得不到法律保护。

    “一旦PE纳入 《证券法》，监管部门就会从各个层面对其进行监管，如果出现监管过度，就会束缚整个行业的灵活性。”中国创投协会会长刘臧秦告诉记者。对于这个行业最为妥当的监管方式应该是：在政府的主导下，主要依靠行业内部自律。

    早在2011年年初，全国人大常委会在《证券投资基金法（修订草案）》中把“买卖未上市交易的股票或者股权”定义为“证券投资”，这意味着私募股权投资（PE）被纳入《基金法》的范畴。但随后在今年6月份的第一次审议中，草案却删除了这一定义，同时，通篇未提及“私募股权基金”的字样。这意味着PE基金并没有被明确纳入监管，但草案最后新增第171条：“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。”这一条似乎又为PE纳入《基金法》“留了口子”。

    行业协会：会影响投资机会

    8月13日，25家私募股权投资基金（PE）和创业（风险）投资基金（VC）行业协会，联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE——特别是VC——不加区分地纳入正在修订中的《证券投资基金法》。同时建议，将该法《修订草案》第107条中的“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”，修改为“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院依法认定的其他证券”。建议书认为，《修订草案》中的“及其衍生品种”，就为监管部门延伸监管权限把PE/VC纳入该法提供了法律依据。

    这25家行业协会包括中国投资协会股权和创业投资专业委员会（下称“创投委”）、深圳市创业投资同业公会、广东股权投资协会、上海市创业投资行业协会等。这25家协会反对将PE纳入正在修订的《基金法》的理由是什么呢？

    “将PE纳入《基金法》,我个人认为有许多值得商榷的地方。”崇德投资北京代表处董事总经理陈敏告诉记者。陈敏认为，首先是两者特性不同，证券有证券的特性，流动性、公众性、公开公平公正；而PE则是私人的事情，是小众事件，应该属于合同协议监管。其次是监管也具有两面性，一方面将PE纳入监管后，融资需要审批，准入需要审批，机构管理者肯定也需要准入制度，游戏规则就会发生颠覆；另一方面，纳入监管后，监管部门则要担当部分风险。权力进入之后，很难保证不发生权力寻租事件，所以，这是个难题。

    天津股权投资基金协会秘书长阮班也告诉记者，“之前人大征求意见，我们就表示，股权投资基金和证券投资基金，其投资标的、激励机制、风险控制都不一样，放到一个法律中去规范，确实不大好。”

    “我们既不是政府的钱，也不是社会公众的钱，我们的钱来自于很少一部分的有钱人，这样的话我们任何的做法实际上不会对社会公众、某些行业产生什么太大的影响，所以提出这样的一种所谓的监管完全没有必要。”中国风险投资研究院院长李爱民也如是告诉记者。PE和VC对资金募集的灵活性要求很高，但如果被纳入了《证券投资基金法》监管，势必要经过相关部门的层层审批，这将会极大影响投资机会。

    这25家协会则在建议中全面总结出了不要将PE纳入《基金法》的三大理由：其一，作为《证券法》的下位法，《修订草案》中对“证券”的定义违背了《证券法》，并将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围，以扩张监管权；其二，将PE/VC纳入基金法不符合分开立法的国际惯例；第三，将PE/VC和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险，例如导致证券基金的不规范做法侵入PE/VC行业。

    那么，立法部门把PE/VC纳入《基金法》的理由又是什么呢？

    立法部门：有利行业健康发展
    “未上市股权也算证券，PE应纳入基金法的调整范围，”全国人大财经委副主任委员吴晓灵曾多次表示。吴晓灵正是主持这次《证券投资基金法》修订工作的负责人。他此前接受媒体采访时表示，私募目前缺乏一个法律地位，如果不在法律上划定清楚，一些正当的私募行为就得不到法律保护。现在有的投资人赢了不说话，亏了就说人家诈骗，说人家非法集资，就是因为在法律上没有一个明确的规定。

    赞同把PE纳入基金的除了立法部门外，也不乏法学界专家学者，中国人民大学商法研究所所长刘俊海就是其中一位。

    “把PE纳入监管，就是为了促进PE的健康发展。把PE纳入新《基金法》后，PE的门槛更加透明，可以避免非法集资的情况出现；另外，还可以处理好PE和投资公司、PE和政府之间的关系。”刘俊海告诉记者。

    “与此前相同，如今立法者仍面临着立法技术问题，其中包括：第一是证券界定问题，如将股权投资基金纳入该法调整，证券则应包括股权、股票、债券等，2011年初修订的草案即做出类似规定。但是，各类基金法人治理结构、企业组织形式、投资对象差异较大，监管措施亦应不同，较难体现在同一部立法中。”门金诺律师事务所高级合伙人、中国投资协会创业投资专业委员会《自律规则》起草小组成员之一的郭卫锋律师仍这样认为。

    立法部门认为，把PE/VC纳入《基金法》是为了该行业正常发展，而且没有障碍，PE/VC行业协会们也并不反对为该行业立法，反对的只是把PE/VC纳入正在修订的《证券投资基金法》，他们为何对把PE/VC纳入新修订的《证券投资基金法》如此敏感呢？

    真实意图：管辖权限之争

    “25家协会‘上书’的那些理由其实都是表面现象，其真正的原因是国家发改委不想放权，如果把PE/VC列入了《基金法》，那么对应的监管部门是证监会，这样私募行业的监管无疑也应由证监会来执行。”一位不愿公开身份的人士告诉记者。

    2005年，发改委、财政部、商务部、证监会等十部委报经国务院批准，联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，明确对创业投资企业实行备案制管理，备案管理部门分国务院管理部门和省级管理部门两级，其中国务院管理部门为国家发改委，省级管理部门由同级人民政府确定。而在2008年，国务院对发改委的三定方案中，明确发改委财政金融司“牵头推进产业投资基金和创业投资的发展及制度建设”。在其后VC/PE业的发展实践中，发改委也逐渐确立了监管事实：包括2005年开始的VC自愿备案制度和2011年开始的PE强制备案制度。同时，通过其主管的创投委进行行业自律监管。

    “国家发改委自然是不愿意把PE/VC管辖权拱手让给证监会。而且，由于证监会监管较严格，私募基金协会担心权力会削弱，自然也是不愿意让证监会来监管他们。在发改委的‘怂恿’下，于是就有了25家协会反对把PE纳入《基金法》的上书。”这是业界广为流传的一个版本。虽是传闻，但似乎又不是空穴来风。

    8月3日，国家发改委召开创投论坛，而在此前一天晚上，多家协会的负责人召开联席会议；随后的8月13日，25家协会联名向人大常委会递交了反对把PE纳入《基金法》的建议。在建议书中，25家协会肯定了目前发改委主导的“备案+行业自律式”监管。25家协会的上书与发改委是否有关，没有官方正式的说法，但从时间点来看，确实容易让人产生联想。

    “发改委的监管是无法律依据的，PE行业的监管应以‘工商登记+公司自治+行业自律’为主。与此同时，发改委作为国家宏观调控部门，应发挥产业指导方向职能，不应干预到微观企业的层面。”刘俊海认为。PE目前都需要在工商局登记，投资人、法定代表人、一般合伙人、有限合伙人、出资等情况都有登记。登记和备案没有什么区别，前者甚至还稍微严格一些。现在实行的登记+备案制度，实际上也是重叠。

    而且发改委对PE的监管也似乎有许多不尽如人意的地方。据悉，目前我国PE有1万多家。根据国家发改委最新的数据，截至2011年年底，在发改委备案注册的创投机构才882家。备案制也未能达到预期效果。

    “真要淡化行政监管，应该是证监会别管，发改委也别管。”刘俊海教授说。

    吴晓灵曾多次表示，“为了避免因监管分工而影响法律的出台，大家的注意力应该都集中在市场行为的规范上面，而不是监管分工方面。”